facebook_pixel

Scheppen geld en efficiëntie: het nut van openbaar aanbesteden van OV

Busstation Groningenmaker: Karolien van Wijk
 

Wat heeft het aanbesteden van het openbaar vervoer opgeleverd? Karolien van Wijk legt uit.

Voorstanders roepen dat het openbaar vervoer een stuk efficiënter is geworden, volgens tegenstanders verdwijnen er te veel buslijnen en wordt reizen met de bus of de trein te duur. Sinds de eerste aanbestedingen in het openbaar vervoer is er veel veranderd. Wat heeft marktwerking met het Nederlandse ov gedaan?

Inmiddels is vrijwel al het openbaar vervoer in Nederland aanbesteed. We hebben het daarbij over de bussen, trams en de kleine spoorlijnen. De intercityspoorlijnen, het zogenaamde hoofdrailnet, valt daarbuiten, net als een aantal grote steden in de Randstad.

Bussen en regionale treinen in Nederland worden gereden door maatschappijen als Arriva, Syntus, Qbuzz, Veolia en Connexxion. Wie in het begin van de jaren negentig de bus pakte, reisde met bedrijven met namen als VAD of FRAM. Deze bedrijven reden in een vaste regio of provincie. In Groningen en Drenthe werden bijvoorbeeld vrijwel alle lijnen gereden door GADO. In feite waren dit geen bedrijven, maar nv's, naamloze vennootschappen, waarvan alle aandelen in handen waren van de staat. Het regionale openbaar vervoer werd vanuit Den Haag geregeld, de grotere steden hadden eigen gemeentelijke vervoersbedrijven.

Verzelfstandigen

Het ov was van de overheid, en dat lijkt heel overzichtelijk, maar in de praktijk was het niet erg efficiënt. Ik groeide zelf op in een klein dorp waar twee buslijnen doorheen reden. Bij de grootste halte stond een hokje waar de buschauffeurs konden wachten tot ze moesten rijden. Die hokjes stonden in elk dorp, want er moest nogal veel gewacht worden. Veel buschauffeurs waren ongeveer zestig procent van hun werktijd daadwerkelijk op de bus aan het rijden. Dat zorgde er voor dat de overheid meer op het openbaar vervoer moest toeleggen dan ze eigenlijk wilde.

Halverwege de jaren tachtig werd er in het kabinet al besproken of het openbaar vervoer niet efficiënter zou kunnen worden door verzelfstandiging. Daardoor zou concurrentie mogelijk zijn, en zou het openbaar vervoer vanzelf efficiënter worden. Het duurde even voordat de plannen vaste vorm kregen. NS werd rond het jaar 2000 verzelfstandigd, maar kreeg al in 1996 haar eerst concurrent; Lovers Rail, die tussen Amsterdam Centraal en IJmuiden reed. Erg succesvol was het treintje niet, en Lovers Rail was al snel failliet.

In 1998 werd al het openbaar vervoer per bus, tram en metro gedecentraliseerd naar de provincies en de stadsregio's. Zij moesten gaan zorgen voor efficiënter en vooral beter openbaar vervoer, omdat zij beter overzicht over het ov-gebruik in hun gebied zouden hebben dan de rijksambtenaren in Den Haag. Daardoor zouden zij beter kunnen beoordelen hoe het openbaar vervoer moest worden ingericht.

Aanbesteden

Na de decentralisatie van het openbaar vervoer was de stap naar marktwerking snel gezet. Op 1 januari 2001 ging de Wp2000, de Wet Personenvervoer 2000 in. Deze wet moest er voor zorgen dat de kwaliteit van het openbaar vervoer verbeterde en de kostprijs omlaag zou gaan.

Door de Wp2000 werden de provincies en stadsregio's ov-autoriteiten; instanties die verantwoordelijk werden voor het 'inhuren' van het openbaar vervoer in hun gebied. Die gebieden werden opgedeeld in concessiegebieden, meestal kleinere gebieden die toch al 'iets gemeenschappelijks' hadden, omdat ze bijvoorbeeld een geografisch geheel vormden, zoals de concessie Salland. In elk concessiegebied moest openbaar vervoer worden ingekocht; dat gebeurde met een openbare aanbesteding, waarbij vervoerders offertes kunnen indienen om in een bepaald gebied te mogen rijden.

Een vervoersmaatschappij die een concessie wint, krijgt het exclusieve recht om het openbaar vervoer in deze concessie te rijden. Daardoor is directe concurrentie, waarbij je met verschillende buslijnen van a naar b zou kunnen, niet mogelijk. Een concessie met alleen maar bussen duurt maximaal tien jaar, een concessie met een of meerdere spoorlijnen duurt maximaal vijftien jaar. Als een vervoerder goed presteert mag de concessie met maximaal de helft van de looptijd verlengd worden.

Openbaar vervoer is niet kostendekkend; wat de reizigers betalen met strippenkaarten en ov-chipkaarten is bijna nooit genoeg om alle kosten die gemaakt worden om een bus of trein te laten rijden, af te dekken. Daarom ontvangen de ov-autoriteiten exploitatiesubsidie van het Rijk, die ze doorsluizen naar de vervoerders in hun concessie.

De Wp2000 regelde bovendien de reizigersinspraak; voortaan moesten ov-autoriteiten voor grote wijzigingen zoals een nieuwe dienstregeling, van tevoren advies opvragen bij het ROCOV. Elke vervoersautoriteit heeft een eigen ROCOV, waarin een ratjetoe aan reizigersorganisaties, gehandicaptenorganisaties, ouderenbonden, studentenvakbonden en andere clubs die iets met openbaar vervoer hebben, zijn vertegenwoordigd.

Connexxion, Arriva en al die anderen

Dat was de theorie van de wet, maar nu moesten vervoersautoriteiten zelf gaan aanbesteden. Het tempo waarin en de wijze waarop dat gebeurde verschilt nogal per regio. In de Achterhoek waren de regionale treinen bij wijze van experiment al in 1999 gedecentraliseerd en samen met de lokale bussen voor tien jaar onderhands gegund aan vervoerder Syntus. Onderhands gunnen betekent dat er geen aanbesteding is geweest, dat mocht toen nog van de wet.

De Achterhoek werd een succes; de treinen gingen als 'ruggengraat' van het openbaar vervoer fungeren, en de bussen sloten daarop aan. Zo konden reizigers vlot overstappen van bus naar trein en omgekeerd. De oude stoptreintjes werden vervangen door lichter materieel dat minder brandstof nodig had, en het personeel werd handiger ingezet. Daardoor werd het openbaar vervoer in de Achterhoek beter, terwijl Syntus evenveel subsidie kreeg als de NS en busmaatschappij Oostnet voor 1999.

Syntus reed vaker, maakte betere verbindingen tussen de dorpen en steden, reed met nieuwere bussen en treinen en reed vaker in de avonden en het weekend. Tussen 1999 en 2001 steeg het aantal reizigers met 15 procent. De kostendekkingsgraad, het aandeel van de kosten van het openbaar vervoer dat wordt terugverdiend met de opbrengsten van de strippenkaarten en ov-chipkaarten van de reizigers, groeide van 37,1 naar 38,2 procent.

In 2001 vonden de eerste openbare aanbestedingen al plaats. In dat jaar was Leeuwarden de eerste stad waarvan het openbaar vervoer werd aanbesteed. De winnaar was Arriva, die door de overname van eerdere vervoerder Noordnet, toch al door de Friese hoofdstad reed.

Moeilijk, moeilijk

Een openbare aanbesteding is een ingewikkelde procedure. Kort gezegd komt het er op neer dat een vervoersautoriteit in een bestek opschrijft wat voor wensen zij heeft over het openbaar vervoer. Dat kan heel gedetailleerd worden: van het aantal bussen per uur, per lijn, tot allerlei fijnmazige kwaliteitseisen, of hoeveel procent van de bus beplakt mag worden met reclame-uitingen. Dat bestek wordt internationaal gepubliceerd. Vervoerders die belangstelling hebben, kunnen een offerte indienen. Wie de beste offerte heeft, wint de concessie.

De vervoersautoriteiten kwamen er al snel achter dat openbaar vervoer aanbesteden een heleboel haken en ogen kent. Ze moesten opeens heel goed gaan nadenken over wat ze wilden en hoe ze dat konden bereiken. In de eerste bestekken staat daarom vaak heel gedetailleerd opgeschreven wat vervoerders moesten doen.

Een voorbeeld daarvan is de concessie-eis dat er in elke bus een klok moet hangen. Dat is begrijpelijk, maar om te beginnen staat er niet bij dat die klok de juiste tijd aan moet geven, en ten tweede kwamen vervoersautoriteiten er al snel achter dat je dit soort eisen tijdens de looptijd van de concessie moet gaan monitoren. Dat werd vaak gedaan door onderzoeksbureaus die studenten met checklists de bus in stuurden, waarin het onderzoeksbureau een rapportje met de bevindingen maakten. Maar wat moet je met het gegeven dat in 5,8 procent van de onderzochte bussen geen klok aanwezig is? Nee, er is waarschijnlijk geen reiziger die dat is opgevallen.

Een tweede vraag waar vervoersautoriteiten mee worstelden, was het gunnen op prijs en kwaliteit. De vervoerder die de beste offerte inlevert, wint de concessie. Maar wat is de beste concessie? Is dat de vervoerder die zo min mogelijk subsidie wil hebben, of is dat de vervoerder die een ronkend verhaal over kwaliteit opschrijft?

In de eerste instantie was prijs een belangrijke factor. Maar al snel bleek dat vervoerders soms minder geld vroegen dan ze nodig hadden, om zoveel mogelijk concessies te veroveren. De vervoerder leed in zo'n geval verlies op de concessie. Er volgden allerlei experimenten met ondergrenzen in de prijs die vervoerders voor een concessie mochten vragen, maar daardoor werd het vervoer weer duurder. Inmiddels zeggen vervoerders zelf dat ze geen zin meer hebben in verliesgevende concessies, en dat ze daarom niet meer onder de kostprijs zullen inschrijven.

Ademen

Vervoersautoriteiten leerden veel van de zaken die de eerste serie aanbestedingen niet goed gingen. Helaas moesten ze vaak tot een volgende aanbesteding wachten, voordat ze hun verworven kennis konden inzetten.

Nieuwe concessies werden steeds vaker 'ademende concessies'. Met tien jaar is de looptijd van een concessie vaak zo lang dat het bestek waarmee een vervoersautoriteit een concessie aanbesteed, vaak na verloop van tijd niet meer bij de vragen uit de maatschappij past. Een voorbeeld daarvan is de helpdesk; vervoerders horen een klachtenlijn te hebben voor reizigers met problemen. Tien jaar geleden kon dat nog met een telefooncentrale. Inmiddels is door de opkomst van webcare via sociale media als Twitter, het heel normaal om klachten via internet in te dienen. Als er in een bestek alleen een telefooncentrale wordt uitgevraagd, dan is webcare via Twitter eigenlijk meerwerk, en daar moet de vervoersautoriteit extra voor betalen.

Een 'ademende' concessie kan beter inspelen op dit soort vragen. Er zijn diverse modellen voor dergelijke concessies, maar grofweg komt het er op neer dat de vervoersautoriteit gedurende de looptijd van de concessie extra subsidie beschikbaar stelt voor goede ideeën om het openbaar vervoer aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen.

Groter en groter

Een andere ontwikkeling is dat concessies steeds groter worden. Vervoersautoriteiten voegen kleine concessies samen, of ontwikkelen multimodale concessies met trein, bus en soms ook de regiotaxi bij elkaar. Daardoor lukt het om openbaar vervoer per regio nog beter op elkaar af te stemmen.

Een voorbeeld van zo'n monsterconcessie is de provincie Limburg, die al openbaar vervoer in de provincie samenvoegde en in een keer aanbestede. De concessie, met een looptijd van vijftien jaar en een waarde van 1,5 miljard, werd in februari 2015 voorlopig gegund aan NS-dochter Abellio.

De grotere concessies betekent dat er minder vaak aanbestedingen nodig zijn. Dat is handig voor de vervoerders en de vervoersautoriteiten, want openbare aanbestedingen zijn dure en tijdrovende procedures. Vervoersautoriteiten en vervoerders moeten tot de gunning van een concessie strikt geheim houden wat de inhoud van de ingediende offertes is. Het beoordelen van offertes op basis van vooraf opgestelde gunningscriteria wordt gedaan achter gesloten deuren.

Een concessie wordt in de eerste instantie voorlopig gegund. Na de bekendmaking van de uitslag hebben de verliezende vervoerders zes weken de tijd om bezwaar te maken. De afgelopen jaren is daar veelvuldig gebruik van gemaakt en leek het soms alsof elke gunning werd afgesloten met een gang naar de rechter. Soms kwamen er achteraf nare fouten boven water. In 2014 bleek dat de concessie West-Brabant door een rekenfout in de beoordeling ten onrechte was gegund aan Veolia. Arriva kwam daar na het gunningsbesluit achter, en stapte naar de rechter. Die stelde Arriva in het gelijk. De provincie Brabant moest haar gunningsbesluit herzien.

Een aanbesteding kan ook simpelweg mislukken. Dat overkwam de provincie Overijssel tot twee keer toe met het Kamperlijntje. De provincie was van plan om het dertien kilometer lange spoorlijntje tussen Kampen en Zwolle openbaar aan te besteden en er een sneltram van te maken. Zowel de aanbesteding in 2012 als de aanbesteding in 2014 mislukte; er waren wel inschrijvers, maar die wilden veel meer geld voor de exploitatie van het Kamperlijntje dan de provincie bood. In beide gevallen besloot de provincie daarom niet over te gaan tot gunning. Inmiddels is er besloten dat het Kamperlijntje een spoorlijn blijft.

Marktwerking

Inmiddels is heel Nederland aanbesteed. Heel Nederland? Nee, de gemeentelijke vervoersbedrijven in de grote steden in de Randstad bleven zich verzetten. Hoewel de Europese regelgeving beslist dat al het openbaar vervoer in de EU openbaar aanbesteed moet worden, was dat in een aantal Nederlandse steden nog niet gebeurt. De steden, met Amsterdam voorop, zagen de aanbesteding niet zitten en vonden dat ze het zelf prima konden.

Na veel getouwtrek werd er in 2012 een uitzondering in de Wp2000 gemaakt; Amsterdam, Utrecht, Rotterdam en Den Haag hoefden hun openbaar vervoer niet aan te besteden. Via een maas in de Europese regelgeving was een constructie met inbesteding (opdrachtverlening binnen de eigen organisatie) mogelijk. Utrecht heeft haar openbaar vervoer inmiddels wel aanbesteed, Den Haag en Rotterdam kozen voor tussenoplossingen. Amsterdam is nu de enige stad in Nederland met een klassiek, gemeentelijk vervoerbedrijf; het Gvb.

Werkt het?

De hamvraag na dit verhaal; hebben al die openbare aanbestedingen effect gehad? Het antwoord is eenduidig ja. Als eerste is er natuurlijk het financiële plaatje. Vooral tijdens de eerste keer dat een concessie aanbesteed wordt, blijkt het mogelijk om een flinke efficiencyslag te maken. Vaak bleek het mogelijk te zijn om met tien tot vijftien procent minder overheidssubsidie evenveel vervoer aan te bieden. Bij concessies die voor de tweede of voor de derde keer worden aanbesteed zijn de besparingen aanzienlijk minder.

Die besparingen zitten op allerlei gebieden; natuurlijk zijn de dienstregelingen efficiënter geworden en zijn chauffeurs meer uren van hun diensttijd daadwerkelijk aan het werk. Op treindiensten die zijn aanbesteed reist niet altijd een conducteur mee, dat scheelt personeelskosten. Verder zijn bussen en stoptreinen veel lichter en zuiniger geworden in de afgelopen twintig jaar; dat scheelt behoorlijk in de brandstofkosten, maar is ook nog eens goed voor het milieu.

De efficiencyslag in het openbaar vervoer die openbare aanbesteding heet, heeft zo zijn excessen opgeleverd. De verhalen over chauffeurs die door hun krappe werkroosters amper naar het toilet kunnen, en over opgeheven plattelandsbuslijntjes zijn legio. Toch kun je het vaak omdraaien; een slager die geen klanten krijgt, zal de zaak moeten sluiten. Waarom zou je dan een buslijn laten rijden waar geen behoefte aan is?

Blije reizigers

Het openbaar vervoer is niet alleen kostenefficiënter geworden, de reizigers zijn ook nog eens tevredener. De KpVV Klantenbarometer, een landelijk reizigersonderzoek dat jaarlijks gehouden wordt, laat stijgende cijfers zien. In 2002 gaven de reizigers gemiddeld een 6,7 voor het openbaar vervoer, in 2012 en 2013 deelden ze een 7,4 uit.

Ook op kleinere schaal is te zien hoe reizigerstevredenheid stijgt na een aanbesteding. De spoorlijn tussen Zwolle en Emmen was altijd een van de hekkensluiters in de cijferlijsten. Nadat de lijn werd aanbesteed kwamen er splinternieuwe treinen en werd de dienstregeling verbeterd. Het rapportcijfer van de spoorlijn sprong van een 6,3 naar een 7,7. Zelfs de ov-chipkaart begint te wennen. Het rapportcijfer voor het gebruiksgemak steeg van een 6,8 in 2010 naar een 7,7 in 2013.

Help onafhankelijke journalistiek mogelijk maken en steun de auteurs van Reporters Online!
Karolien van Wijk wilde journalist worden, maar studeerde Sociale Geografie en dook daarna de wereld van verkeer en vervoer in. Met die vakkennis op zak kun je bij nader inzien ook schrijven. Ze schrijft voor vakbladen, kent het wereldje en pakt nog steeds met plezier de trein naar Winschoten.