Mobiliteit vormt vanaf 2030 de grootste bron van CO2-uitstoot, drastische maatregelen zijn dus nodig om de klimaatdoelstellingen te halen. Maar duurzaamheid is meer, door de eenzijdige nadruk op broeikasgassen dreigt de ruimtelijke component ondergesneeuwd te raken. Tijs van den Boomen keek naar de grootste uitstoter (de auto) en de sterkste stijger (het vliegtuig).

STEUN RO

Een enkele president daargelaten, trekt niemand meer serieus in twijfel dat klimaatverandering noodzaakt tot ingrijpende maatregelen: hoe gaan we onze energie opwekken, ons voedsel verbouwen, onze huizen verwarmen, ons afval hergebruiken, onze voeten droog houden? Stuk voor stuk vragen die grote zorgen baren, maar vreemd genoeg ontbreekt mobiliteit doorgaans op dit lijstje.
We weten natuurlijk wel dat ook de mobiliteit duurzamer moet worden, maar er komen elektrische auto’s en die lossen het probleem toch vanzelf op? En als die auto’s dan ook nog eens zelfrijdend worden en zichzelf dus braaf in een ondergrondse parkeergarage opbergen als we ze niet nodig hebben, dan kunnen we ons toch zonder schuldgevoelens overgeven aan een hypermobiel leven?
Zelfs ruimtelijk ontwerpers lijken zich door de technologische beloftes in slaap te laten sussen. In ieder geval constateert Dirk Sijmons, als gasthoofdredacteur betrokken bij dit nummer, dat mobiliteit tot nu toe ontbreekt in het Nationaal Perspectief Energie en Ruimte, waaraan hij werkt in opdracht voor de vereniging Deltametropool. Is mobiliteit inderdaad geen groot probleem? Of in ieder geval geen ruimtelijk probleem? Of is het, zoals Sijmons vermoedt, de olifant in de kamer, die we doodzwijgen omdat ‘we liever de landbouw regionaliseren dan onszelf’? Mobiliteit beschouwen we namelijk steeds meer als een basisrecht, waaraan niet mag worden getornd.

Buiten haakjes geplaatst
Mobiliteit veroorzaakt grote milieuproblemen. Zo becijfert onafhankelijk onderzoeksinstituut CE Delft in de recente studie ‘Klimaatbeleid voor mobiliteit op de kaart’ dat de mobiliteitssector in 2015 verantwoordelijk was voor 27 procent van de totale CO2-uitstoot in Nederland. In 2030 wordt mobiliteit met 36 procent de grootste bron van CO2 en in 2050 zal dat percentage oplopen tot 46. Bijna de helft, dat mag je met recht een olifant noemen.
CE Delft komt tot deze hoge scores door ook de zee- en luchtvaart mee te nemen in de berekeningen, sectoren die meestal buiten haakjes worden geplaatst omdat ze zo lastig zijn toe te wijzen. CE Delft houdt het simpel en rekent ze voor de helft toe aan het land waar de schepen aanmeren en de vliegtuigen landen, de andere helft gaat naar het herkomstland. Maar dan nog blijven personen- en bestelauto’s met 36 procent de grootse bron van de CO2-uitstoot veroorzaakt door mobiliteit.
Om de urgentie van het probleem te benadrukken berekende het onderzoeksinstituut hoeveel tijd we hebben om de mobiliteit zodanig te verduurzamen dat we, conform het Klimaatakkoord van Parijs, de temperatuurstijging op aarde in 2050 tot twee graden beperken. Tot 2036 kunnen we het huidige beleid volhouden, daarna moet alles dat nog CO2 produceert aan de ketting worden gelegd. Willen we het bij anderhalve graad temperatuurstijging houden, dan hebben we nog maar zeven jaar de tijd.
Actie dus, maar welke? In de scenario’s die CE Delft doorrekent speelt ruimtelijk beleid een ondergeschikte rol. De hoofdmoot moet komen van techniek – emissievrije auto’s, efficiëntere vliegtuigen en schepen –, duurzame brandstoffen en gedragsverandering door beprijzing en verlaging van de maximumsnelheid. Zelfs in het meest ambitieuze scenario draagt ruimtelijk beleid slechts voor 15 procent bij aan de daling.
Ook andere onderzoekers zien weinig soelaas in ruimtelijk beleid. Het Planbureau voor de Leefomgeving constateert in de beleidsstudie ‘Opties voor energie- en klimaatbeleid’ uit 2016 dat de mobiliteit tot 2050 fors blijft groeien: autokilometers plus 45 procent, vliegen 120 procent en goederenvervoer 35 procent. Om de uitstoot daarvan terug te dringen, ligt de nadruk van PBL-beleidsopties vooral op emissievrije auto’s en onderhandelingen over een Europees emissiehandelssysteem (ETS). Ruimtelijke maatregelen beperken zich tot een pleidooi voor een betere infrastructuur van laadpalen, zowel op gemeentelijk als Europees niveau.

Vinex-locaties
Maar is het niet veel verstandiger om dichter bij elkaar te gaan wonen en werken, dan gaat de mobiliteit toch vanzelf omlaag? Jan Ros, hoofdauteur van het PBL-rapport, is het daar wel mee eens, maar volgens hem heeft dat pas op lange termijn effect: ‘De komende decennia groeit het aantal woningen met hoogstens tien procent. Bovendien is het effect lastig te berekenen én weet je niet hoe mensen zich uiteindelijk gaan gedragen, omdat de moderne mens nu eenmaal mobiliteitszoekend is.’ Ook het CE Delft redeneert langs deze lijn.
Toch wordt er wel degelijk gerekend aan ruimtelijke maatregelen, zegt Karst Geurs, hoogleraar Transport Planning aan de TU Twente: ‘Bewoners van binnenstedelijke Vinex-locaties maken een kwart minder autokilometers dan de gemiddelde nieuwbouwbewoner.’ Uit een internationale metastudie blijkt dat de elasticiteit van ruimtelijke kenmerken kan oplopen tot 40 procent: de mobiliteit neemt dus met vier procent af als de ruimtelijke inrichting met tien procent verbetert.
Verdichting is daarbij opvallend genoeg niet de belangrijkste factor. Het gaat vooral om de bereikbaarheid van werk, het stedenbouwkundig ontwerp (meer kruisingen en straten zijn gunstig) en een sterk ov-netwerk. Maar ook Geurs waarschuwt dat ruimtelijk beleid langzaam gaat, omdat het alleen de nieuwbouw beïnvloedt.

Fietsen en lopen
Daan Zandbelt, rijksadviseur voor de Leefomgeving, ontsteekt nog net niet in woede als hij de argumenten hoort. ‘De technologische benadering is penny wise, pound foolish. Ruimte is een sleutelfactor voor duurzaamheid: nabijheid voorkomt mobiliteit. De focus op nieuwbouw is te eng, zo blijft buiten beeld dat het gebruik van de stad momenteel sterk verandert en daarmee de functie en betekenis van de bestaande bebouwing.’ En bovendien: ‘Duurzaamheid is meer dan CO2-uitstoot, bij mobiliteit gaat het ook om fijnstof, veiligheid en vervoersarmoede. En breder nog: wonen in een stad vergt minder verwarming, houdt landschappen vrij voor het opwekken van energie en versterkt de economie.’
Helder: in dichte, gemengde steden zijn winkels, werk en voorzieningen onder handbereik en ze zijn dus bij uitstek geschikt om te fietsen en te lopen. Kortere afstanden zorgen niet alleen dat mensen minder hoeven te reizen, maar ook dat ze elkaar meer ontmoeten en dat is een voorwaarde voor een kenniseconomie.
De samenhang tussen mobiliteit en stedenbouw is zo evident, dat je je niet kunt voorstellen hoe ingewikkeld het is om dat te vertalen in een samenhangend beleid. Dat begint al met de vraag of er voldoende plaats is om de groei van het aantal woningen binnenstedelijk op te vangen. Het blijkt nogal wat verschil te maken hoe je de vraag stelt en wie hem beantwoordt.
Rients Dijkstra, de voorganger van Daan Zandbelt, nam Zuid-Holland als voorbeeld en keek in 2014 samen met de Vereniging Deltametropool of de woningbehoefte van die provincie binnen bestaand bebouwd gebied paste. Het antwoord was ja, Zuid-Holland kan alle 229.000 benodigde woningen kwijt. Maar, tekenden de onderzoekers aan: ‘De ruimte is er, maar is er ook de wil om het te doen en de moed om ervoor te kiezen?’
Vorig jaar herhaalde het PBL deze vingeroefening voor heel Nederland en kwam tot een veel minder rooskleurige conclusie. Zelfs bij een lage groei van 300.000 woningen is slechts driekwart binnenstedelijk te realiseren. Brink Management/Advies kwam dit jaar tot nog slechtere prognoses. Met als uitgangspunt een miljoen nieuwe woningen tot 2030 keek het bureau niet alleen naar de fysieke en juridische inpasbaarheid, maar ook naar de financiële haalbaarheid. Slechts negen procent kan volgens Brink binnenstedelijk worden gerealiseerd en dat percentage loopt op tot 31 als er per extra woning een subsidie van 25.000 euro komt.
Er is iets vreemds aan de hand met de generieke benaderingen van het PBL en Brink, die werken met Corop-grenzen en kadastrale bestemmingen: ze zien concrete kansen over het hoofd. Neem de Binckhorst, het grote binnenstedelijke bedrijventerrein van Den Haag: dat komt bij PBL en Brink niet voor, terwijl er de komende jaren maar liefst tienduizend woningen worden gebouwd in dit populaire nieuwe woonwerkgebied.
Of neem de zuidoostkant van Amsterdam, het gebied van de Amstel tot het AMC. Volgens gemeentelijk projectleider Roy Berents is er op basis van concrete verkenningen plaats voor 53.000 woningen. Dat steekt schril af bij de conclusie van het PBL dat Amsterdam zelfs in het lage groeiscenario onvoldoende ruimte heeft om de woningbehoefte binnenstedelijk op te vangen.
De potentie wordt bevestigd door ‘Kansen voor stedelijke verdichting’, een onderzoek dat de Universiteit van Amsterdam deed met geld van het NWO. De onderzoekers analyseerden de complete Nederlandse woningbouw 2000-2017. Tot hun verrassing bleek het aandeel nieuwe woningen binnen de bebouwde kom te stijgen van 42 procent tussen 2000 tot 2006 tot maar liefst 69 procent in de periode 2012-2017.

Gescheiden werelden
Ruimte is er dus voldoende in de steden, maar hoe zit het met geld? Is binnenstedelijk bouwen, zoals Brink betoogt, alleen mogelijk met enorme subsidies? Dat ligt er maar net aan hoe je rekent, want gesubsidieerd wordt er nu ook, namelijk bij bouwen in het weiland. Zo investeert het Rijk miljarden euro’s in wegen en spoorlijnen om bijvoorbeeld Almere te ontsluiten, maar worden die kosten niet doorberekend in de woningen. En zo mag het Rijk omgekeerd niet investeren in steden, waardoor binnenstedelijk bouwen financieel niet haalbaar is. De benutting van bestaande infrastructuur blijft daardoor achter bij de mogelijkheden.
Het zijn twee gescheiden werelden, infrastructuur en stedenbouw, elk met hun eigen logica en financiering. Niet snelheid moet centraal staan, zoals de infrabouwers menen, maar de combinatie van snelheid en afstand, oftewel bereikbaarheid. Dat die benadering veel logischer is, blijkt uit een kleine denkoefening. Is het in New York slecht gesteld met de bereikbaarheid omdat het verkeer daar langzaam rijdt? Nee, natuurlijk niet, de stad is superbereikbaar omdat alles er vlak op en door elkaar zit. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur pleitte vorig jaar dan ook voor een verplichte bereikbaarheidstoets voor alle ruimtelijke en infrastructurele overheidsplannen.
Het ministerie van Infrastructuur en Milieu propageert sinds kort een brede definitie van bereikbaarheid. Barry Zondag van bureau Significance kreeg opdracht om met deze nieuwe definitie te kijken naar de miljoen nieuwe woningen die Nederland tot 2030 nodig heeft. Hij becijferde dat bouwen in het groen leidt tot bereikbaarheidskosten van 350 miljoen euro, terwijl binnenstedelijk bouwen juist 522 miljoen aan bereikbaarheidsbaten oplevert. Een verschil dus van bijna een miljard.
Mobiliteitsonderzoeker Arie Bleijenberg laat in zijn boek ‘New Mobility’ zien dat investeringen in de binnenstedelijke infrastructuur lonen. Stedelingen reizen de helft van de afstand van de bewoners van landelijke gebieden (en zelfs een derde van het aantal autokilometers), maar ze zijn 10 tot 20 procent langer onderweg. Versterk het binnenstedelijke transport en je versterkt de economie en de inwaartse groei van steden.
Het Milieu- en Natuurplanbureau, een van de voorlopers van het PBL, waarschuwde al in 2007 dat niet investeringen de grootste kostenpost voor de overheid zijn, maar beheer en onderhoud. En juist die kosten nemen bij bouwen in het weiland sterk toe: ‘Er is dan dus sprake van een potentiële afwenteling op volgende generaties.’
Rijksadviseur Zandbelt pleit voor een structurele herziening van de financieringsmethodiek. ‘De overheid moet van boekhouden naar begroten. Haal de perverse prikkel weg dat het Rijk alleen grootschalige projecten buiten de stad mag steunen. We moeten ook ín de steden investeren, en in kleine projecten.’ Volgens Zandbelt zit Zef Hemel – hoogleraar grootstedelijke vraagstukken op de Wibautleerstoel (UvA) en uitgesproken pleitbezorger van het uitbouwen van Amsterdam tot ‘megastad’ – er volkomen naast. Nederland als geheel is een metropool, Amsterdam is daarvan slechts het centrum. Dat vereist dus ook aandacht voor de bereikbaarheid van de periferie, waar de auto een grote rol zal blijven spelen.’

Kunstmatig goedkoop
Goed, de CO2-uitstoot gaan we omlaagbrengen middels de aanscherping van uitstootnormen en de daardoor aangejaagde technologische innovatie; de bredere verduurzaming van de mobiliteit kunnen we bewerkstelligen door bereikbaarheid leidend te maken bij ruimtelijke en financiële besluitvorming. Maar dan blijven er in de kamer nog twee internationale olifanten over, zeevaart en luchtvaart, en vooral die laatste dreigt heel groot te worden.
Een van de oorzaken van de explosieve groei van het vliegverkeer is dat vliegen kunstmatig goedkoop wordt gehouden doordat er geen belasting wordt geheven op kerosine. Mede door deze oneerlijke concurrentie schat mobiliteitsonderzoeker Arie Bleijenberg dat West-Europeanen in 2050 meer kilometers per vliegtuig zullen afleggen dan per auto. En dat is een fors probleem, want een vliegtuig stoot per reizigerskilometer tweemaal meer CO2 uit als een auto en de verhouding wordt alleen maar schever.
Bovendien verandert ook de manier waarop het vliegverkeer is georganiseerd. Nu is het hubs and spokes-model nog dominant: kleine vliegtuigen brengen passagiers van regionale luchthavens naar centrale hubs, die onderling verbonden worden door grote vliegtuigen.
Door de komst van een nieuwe generatie middelgrote vliegtuigen als de Boeing Dreamliner en de Airbus 350 komt het oude point to point-model voorzichtig weer in zwang, zo is Norwegian Air Shuttle rechtstreeks van Oslo naar Las Vegas en naar Oakland gaan vliegen. Kriskrasverbindingen zouden wel eens de toekomst van het vliegverkeer kunnen worden, met verstrekkende ruimtelijke gevolgen.

Vuist maken
Wat bij auto’s wel lukt – innovatie afdwingen door strengere normen en hogere belastingen – stuit bij vliegtuigen op het gebrek aan internationale overeenstemming. Na tien jaar onderhandelen kwam de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie overeen dat vliegtuigen in 2028 gemiddeld vier procent energiezuiniger moeten zijn dan in 2015. Op deze manier haalt de luchtvaart de beloofde halvering van de CO2-uitstoot in 2050 bij een gelijktijdige vervijfvoudiging van het aantal kilometers ten opzichte van 2005 natuurlijk nooit.
Zonder strengere internationale normen en kerosinetaks is er geen stok achter de deur om de luchtvloot ingrijpend te moderniseren – gemiddeld gaat een passagiersvliegtuig 23 jaar mee. Maar waarom zou Europa geen vuist kunnen maken door de normen voor zijn eigen luchthavens fors aan te scherpen? Net zoals steden het voortouw hebben genomen bij het weren van vieze wagens aan hun grenzen, zou Europa de toegang tot zijn luchthavens kunnen beperken tot steeds schonere vliegtuigen. Dat is geen hek om Europa, maar een dwingende prikkel tot innovatie.

Blauwe Kamer,