Gemeenteraden zijn zoekende naar alternatieven op het traditionele coalitieakkoord, ziet docent en onderzoeker staatsrecht Lianne van Kalken. Van Kalken, verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, doet al enige tijd onderzoek naar raadsakkoorden. In aanloop naar de verkiezingen en de daaropvolgende formaties staat ze gemeenten en raadsleden bij met advies over raadsakkoorden.
De onderzoeker, zelf raadslid in de gemeente Vlaardingen, schreef het rapport Een routekaart voor raadsakkoorden, samen met hoogleraren Geerten Boogaard en Martijn van der Steen. In het rapport onderscheidt het drietal zes varianten van akkoorden in de gemeenteraad. Met op de flanken het traditionele coalitieakkoord aan de ene kant en het raadsbrede akkoord, gesloten met (vrijwel) de gehele raad aan de andere kant.
Bij deze variant is er helemaal geen sprake meer van een oppositie of coalitie, iedereen doet mee. Wethouders worden raadsbreed en vaak zonder partijkleur gezocht. Deze laatste variant kwam volgens de onderzoekers in de afgelopen bestuursperiode slechts in een viertal gemeenten voor: Enkhuizen, Hilvarenbeek, Zwijndrecht en Smallingerland. De meeste gemeenteraden die in de afgelopen vier jaar met een raadsakkoord werkten, kozen voor tussenvarianten.
Zo waren er bijvoorbeeld ook gemeenten die een coalitie van partijen samenstelden die vervolgens de wethouders leverden, terwijl het opstellen van de agenda voor de komende vier jaar aan de gehele raad, of een groot deel daarvan, werd overgelaten.
Het begrip raadsakkoord, soms ook raadsprogramma of -agenda genoemd, zien de makers van het rapport daarom als een parapluterm voor verschillende varianten van akkoorden in gemeenteraden. De gemeenschappelijke deler: het akkoord wordt gesloten door meer partijen dan getalsmatig nodig voor een meerderheid.
Kaders & procesafspraken
Van Kalken ziet dat gemeenteraden die raadsbreed werken vaak niet doorhebben welke variant bij hen van toepassing is. “Veel gemeenten hebben niet van tevoren bedacht hoe ze het aan willen pakken. Daar kwamen ze al pionierend achter. Ik adviseer gemeenten daarom ook: ‘Bedenk van tevoren goed wáárom je raadsbreed wil werken en welke vorm daarbij past.’”
Gemeenten die raadsbreed gaan werken, vergeten bovendien vaak procesafspraken te maken. “Over de vraag wie verantwoordelijk is, wie welke rol heeft. Maar ook zoiets als: wat gaan we doen als een wethouder opstapt en hoe gaan we met elkaar om?”
Het ontbreken van duidelijke kaders zorgt daarnaast met name voor wethouders voor hindernissen, zegt Jeroen van Gool, directeur van de Wethoudersvereniging. Raadsakkoorden beschrijven vaak niet meer dan het te volgen beleid op hoofdlijnen. Over de interpretatie van die hoofdlijnen kunnen volgens Van Gool nog behoorlijke meningsverschillen bestaan tussen partijen.
Uitvoering
Het college gaat aan de slag met de uitvoering van het akkoord. In de praktijk blijkt vervolgens vaak dat een college bepaalde afspraken anders interpreteert dan sommige raadsleden. “Dan ontstaan er scheurtjes en blijkt de raad toch niet zo unaniem te zijn als eerst.”
“Een raad kan unaniem op hoofdlijnen besluiten dat er meer woningen nodig zijn”, zo noemt Van Gool als voorbeeld. “Maar waar die dan precies moeten komen, of wat de verhouding tussen sociale woningbouw en vrije sector of koop en huur precies wordt, kunnen nog onenigheden bestaan.”
Het slagen van raadsbreed werken, valt of staat volgens Van Gool met hoe er wordt omgegaan met deze meningsverschillen. “Als raadsleden zelf met elkaar in discussie gaan over de juiste interpretatie, dan werkt het goed. Toch zijn er ook raden die in een dergelijke situatie alle pijlen op het college richten, met het verwijt dat het de opdracht niet goed heeft begrepen. Vaak zonder uitleg wat die opdracht dan had moeten zijn. Het wordt lastig voor wethouders wanneer de discussie over de juiste interpretatie niet plaatsvindt in de raad, maar zich volledig richt op het college.”
Colleges hebben daarbij wel de taak om regelmatig bij raden te peilen hoe hoofdlijnen geïnterpreteerd moeten worden, zegt Van Gool. De raad moet bovendien geïnformeerd worden als het college afwijkt van gemaakte afspraken. “Daarbij schiet ook de communicatie van colleges richting raden nog wel eens te kort.”
‘Lessen in samenspel’
In Velsen werd in 2018 voor het eerst gestart met een raadsakkoord. De raad lijkt al met al overwegend enthousiast, in een evaluatie van John Bijl van het Periklesinstituut. Een van de deelnemers van de evaluatie sprak van een ‘blijvend experiment’. Toch draagt het rapport de titel ‘Lessen in samenspel’. Ook in deze evaluatie was de belangrijkste aanbeveling: geef het college een duidelijke opdracht mee. “Feitelijk is het werken met een raadsakkoord het heruitvinden van de samenwerking in het gemeentebestuur toe”, zo licht Bijl toe.
Volgens zijn evaluatie had ook deze gemeente nog wel eens last van rolverwarring tussen raad en college. Het gebeurde nog wel eens dat raad en college op elkaar wachtten, omdat er geen afspraken lagen over bij welke partij het initiatief lag.
Bijl adviseert een bestuurlijke planning en prioriteitenlijst: een ‘raadskalender’ met daarin de letterlijke planning en agenda van de raad. Het past in de observatie van Van Kalken dat procesafspraken bij gemeenten die raadsbreed werken vaak ontbreken.
Versnippering
De toenemende vraag naar raadsakkoorden is volgens Van Kalken ten dele te verklaren door de steeds meer versnipperde gemeenteraden. In Enkhuizen bijvoorbeeld, waar de gemeenteraad uiteindelijk koos voor een raadsbreed akkoord, de uiterste variant van het raadsakkoord. De raad stelde raadsbreed een agenda op, wethouders werden via een sollicitatieprocedure gezocht.
Een consensusoplossing, omdat de raad er met tien fracties verdeeld over zeventien zetels in coalitieonderhandelingen niet uitkwam. “Geen hele solide basis”, erkent Eduard van Zuijlen, de burgemeester van de gemeente.
Ook Van Gool vindt een raadsbreed akkoord niet het redmiddel om een versnipperde raad een stem te geven. “Dan ga je op zoek naar dusdanige abstractheden waar niemand tegen kan zijn. Vervolgens stuur je het college met een onmogelijke opdracht op pad. Vroeg of laat komen de onderwerpen een keer op de agenda en moet er over het detail besloten worden.”
De Enkhuizer burgemeester vindt ook dat je met een raadsbreed akkoord ‘de discussie eigenlijk een beetje voor je uitschuift’. Toch ziet hij de voordelen: “De macht ligt hier echt bij de gemeenteraad, zonder dat er aan de voorkant al richting gegeven wordt aan besluiten in coalitieonderhandelingen. Daarnaast is het natuurlijk harstikke transparant.”
Draagvlak
Het raadsbrede akkoord hield in Enkhuizen geen stand en klapte na drie jaar. De gemeente staat daarin lijnrecht tegenover Zwijndrecht, die andere gemeente met het raadsbrede akkoord. De uiterste variant op het spectrum. Die gemeente sloot in 2018 haar derde raadsbrede programma, zoals ze de constructie daar noemen.
Want anders dan bijvoorbeeld in Enkhuizen wordt hun raadsprogramma al twaalf jaar omarmt door de gehele raad. De gemeente had geen nieuwkomers dit jaar. Alleen de acht partijen die zich al jaren achter het raadsprogramma scharen, deden mee aan de verkiezingen. Het moet raar lopen, als de gemeenteraad straks weer voor een coalitieakkoord kiest.
“Breed draagvlak is cruciaal”, ziet ook Van Zuijlen in. Een raadsbreed akkoord uit consensusoplossing, zoals in ‘zijn’ Enkhuizen, beveelt hij daarom ook niet aan. “Een gemeenteraad moet zo’n constructie écht willen en ook de consequenties ervan accepteren.”
Dit artikel verscheen eerder bij Binnenlands Bestuur.
Beeld: Gerd Altmann – Pixabay
