Kort na de verkiezingen, eind jaren zeventig, zat Paul Frissen, toen actief binnen de lokale PvdA, met fractievoorzitters van alle politieke partijen in het stadhuis van Nijmegen om tafel. Op de publieke tribune in de zaal zaten inwoners van de stad. De pers was er ook bij, iedereen die wilde mocht aanschuiven. Dit was niet wat het leek, een doodgewone raadsvergadering; het nieuwe college moest nog gevormd worden. Nee, in deze zaal vonden de coalitieonderhandelingen plaats.
Het was de nadrukkelijke wens van een aantal politieke partijen geweest om voorgoed afstand te nemen van het geheimzinnige achterkamertjesgedoe. De onderhandelingen moesten in volledige openbaarheid geschieden. “Het was evident”, zegt Frissen terugblikkend, “dat er daar heel veel gebeurde, maar niet iets dat met collegeonderhandelingen te maken had.”
Dik veertig jaar later zijn de Nijmeegse opvattingen over politieke transparantie ook in Den Haag gearriveerd. Terwijl ze daarnaartoe onderweg waren, schreef hoogleraar bestuurskunde Paul Frissen diverse boeken waarin hij telkens met klem benadrukte hoe onzalig en onmogelijk en onleefbaar de idee van volledige openheid wel niet was. Het meest nadrukkelijk deed hij dat in Het geheim van de laatste staat, dat in 2016 verscheen.
Hij kon er niet mee verhoeden dat ‘sinds’ formateur Herman Tjeenk Willink een hele rits Haagse politici totale transparantie eiste bij de gesprekken die hij met de zeventien fracties zou voeren. Die eis resulteerde in de Wet Open Overheid, afgelopen maand aangenomen in de Eerste Kamer. Grappig genoeg redeneren zowel de formateur als de initiatiefnemers van de wet (Bart Snels van GroenLinks en Joost Sneller van D66) ongeveer langs de kritische lijnen als die Frissen in zijn boeken over het onderwerp eerder al uiteenzette: totale transparantie kan helemaal niet, er moet juist ruimte zijn voor vertrouwelijkheid.
Totale transparantie kan helemaal niet, er moet juist ruimte zijn voor vertrouwelijkheid
Van de ongelofelijke spanning die er op de vraag naar een transparante overheid staat, lijken veel mensen, ook politici, zich niet bewust, heeft Frissen ontdekt. Zelf noemt hij die spanning “de paradox van de democratische rechtsstaat”: zonder geheimen is de burger niet vrij, en zonder geheimhouding kan de staat de vrijheid van de burger niet beschermen. In navolging van auteurs als de Koreaans-Duitse filosoof Byung-Chul Han betoogt Frissen dat het verlangen naar transparantie “au fond een totalitair verlangen” is. Een volledig transparante wereld heeft een afschuwwekkend gezicht, waarschuwt hij. Geheimen daarentegen kunnen ook heilzaam en schoon zijn.
In zijn eigen woorden: “Volledige transparantie maakt een einde aan het mysterie, aan het raadsel, aan de fundamentele voorlopigheid van alles. Daarmee vernietigt volledige transparantie ook het principe van de lust, dat zo essentieel is voor het menselijk bestaan. Dan komt Zarathoestra’s ‘laatste mens’ in zicht. Die is leeg, vrij van woede en hartstocht en weet zich gelukkig in alle middelmatigheid. Hij knippert met zijn ogen en ziet geen strijd, maar slechts harmonie en koestert vooral zijn gezondheid.”
Hoe ver zijn we al naar dit schrikbeeld onderweg?
“Op bepaalde gebieden zie ik die mens wel langzaam opstaan. De opvattingen over gezondheid in het Preventieakkoord bijvoorbeeld – ideeën van de middle class en de elite die ook aan de ‘ongezonde onderkant’ worden opgelegd – zijn samen te vatten in: stop met roken, word magerder en ga in een te kort lycrabroekje door de openbare ruimte rennen. Dat doet me enigszins aan die laatste mens denken. Ik doe nu zo’n veertig jaar onderzoek naar de staat en vele van zijn beleidsterreinen. In die tijd heb ik geconstateerd dat de opvattingen van de staat over hoe een burger goed leeft in aantal zijn toegenomen. Hoe meer ruimte we het collectief bieden voor dit soort moralisering, hoe kleiner de ruimte zal worden voor onze tolerantie voor de afwijking.”
Hoe hebt u gekeken naar de politieke en maatschappelijke roep om openheid van zaken?
“Het kan gewoon niet hè, onderhandelen in het openbaar. De overheid moet geheimen hebben. Jawel, om machthebbers te kunnen controleren is transparantie vereist. Aan de andere kant heeft de burger er recht op te weten hoe de macht werkt. Maar dat organiseer je niet met totale transparantie. Dat droombeeld miskent het feit dat een samenleving nu eenmaal macht nodig heeft om dingen te regelen en dat macht en openbaarheid niet goed samengaan. Om die macht zo goed mogelijk te organiseren én te beteugelen hebben we allerlei institutionele arrangementen opgetuigd, zoals de rechtsstaat en de democratie. Aan de andere kant snap ik het politieke spel heel goed. Want dat is het natuurlijk. Ik ga er vanuit dat alle deelnemers aan het spel begrijpen dat niet alles transparant kan zijn.”
Maar u zegt zelf: om de macht goed te kunnen controleren, heeft het parlement recht op openheid.
“De Haagse diagnose luidt dat het allemaal met de huidige bestuurscultuur te maken heeft, dat die niet deugt, dat die te ondoorzichtig is en dat het parlement te weinig tegenmacht biedt. Ik deel die visie niet, en ik zal kort uitleggen waarom niet.
Nederland kent van oudsher een sterke regentencultuur. De notie van checks and balances zoals in het Amerikaanse systeem kennen wij lang niet zo sterk. Wij zeggen: een beetje tegenmacht vanuit het parlement leidt tot beter beleid. In Amerika is het streven: geen beleid of minder beleid.
Die cultuur, waarin het parlement als een hindermacht fungeert, is ons in historisch opzicht vreemd. Maar onze regentencultuur is aan het verbrokkelen. Daar zijn meerdere verklaringen voor. De eerste is dat de klassieke zuilen waarin de verschillende sociaal-economische klassen elkaar door ideologische of religieuze verbintenis ontmoetten, niet meer bestaan. Arm en rijk ontmoet elkaar steeds minder, de segregatie neemt toe. De tweede is dat de georganiseerde samenleving – van onderwijs tot zorg – bij problemen altijd dezelfde reflex toont: de overheid moet het oplossen. Dat heeft ermee te maken dat in al die brancheorganisaties tegenwoordig voormalig politici zitten. Terwijl in elk mission statement van die clubs staat dat ze autonoom ten opzichte van Den Haag willen opereren, benoemen ze de ene na de andere ex-politicus in hun besturen. Die kennen de weg in Den Haag, heet het. Maar vergis je niet, die komen dus ook met Haagse oplossingen. Ziedaar de overmaat aan protocollen in de huidige pandemie. De derde is het verdwijnen van de consensus als mogelijkheid om verschillen te overbruggen. De krakers kozen in de jaren tachtig als leus ‘Jullie rechtstaat is de onze niet’. De boeren stonden afgelopen jaar bij het RIVM met ‘Jullie data zijn de onze niet’.
Hoogopgeleide mensen snappen dat instituten als het RIVM en het CPB met modellen werken en dat modellen een simplificatie van de werkelijkheid zijn maar dat je het daarmee moet doen. Kijk naar Schiphol. Als burgers er klagen over geluidsoverlast, is de standaard reactie: maar volgens de modellen valt dit binnen de normen. Er wordt vervolgens een overlegarrangement met belanghebbenden opgetuigd en gezocht naar een middenweg. Maar die klassieke strategie, getuige onder andere de boerenprotesten, verliest aan populariteit en aan legitimiteit.
Als je mij vraagt wat er mis is met onze bestuurscultuur, is dat ze op deze hele ontwikkeling – die van de afbraak van de regentencultuur – geen antwoord heeft. De burgers zijn opgestaan en mengen zich in de besluitvorming. Op hun vragen komen echter nog steeds klassieke antwoorden, geschreven in beleidstaal. Maar dat willen burgers niet. Die willen een begrijpelijk verhaal, een groter verhaal liefst, perspectief, narratieven, symbolieken, openheid van zaken. De enigen die op dit vlak iets te bieden hebben, zijn populisten.”
Burgers willen een begrijpelijk verhaal, perspectief, narratieven, symbolieken. De enigen die op dit vlak iets te bieden hebben, zijn populisten
Het is kennelijk de nieuwe realiteit. Wat is er mis met mondige burgers die van hun landsbestuur transparantie eisen?
“De vrijheid van de burger die dit vraagt, berust voor een belangrijk deel op zijn recht om geheimen te hebben. Dat is precies de paradox. Om dat vrijheidsrecht te beschermen heeft de staat zelf ook, in laatste instantie, geheimhouding nodig.”
De zucht naar transparantie is volgens u uiteindelijk een totalitair verlangen. Je zou ook kunnen redeneren: de democratie is als bestuursvorm altijd een voorlopig-definitief ontwerp geweest en dus voortdurend in ontwikkeling. Meer transparantie is eenvoudigweg een volgende stap in de ontwerpfase.
“Iemand als de Franse historicus Pierre Rosanvallon heeft daar veel over geschreven. De actievoerende boeren, milieuactivisten en leraren ziet hij bijvoorbeeld als toonbeeld van de veerkracht van de democratie. Hij werkt zogezegd niet vanuit een normatief ideaalmodel van de democratie. De vraag naar totale transparantie zou je binnen de kaders van die veerkracht kunnen begrijpen. Maar burgers zullen altijd weer tegen die paradox aanlopen. Du moment dat zij van de overheid een omvangrijke interventie eisen, bijvoorbeeld heel veel verzorgingsstaat, zal de overheid om hun verzoek in te willigen noodzakelijkerwijs reageren met een grote schending van hun privacy.”
In campagnetijd beloven politici een gouden toekomst, aan de onderhandelingstafel sneuvelen de eerste vergezichten en aan het eind van het liedje zien burgers hun volksvertegenwoordigers het tegenovergestelde van de campagnebeloften verdedigen. Veel burgers snappen die dynamiek niet en klagen over de groeiende kloof tussen Den Haag en ‘het gewone volk’. Kan transparant bestuur die vermeende kloof misschien overbruggen?
“Mijn stelling is volkomen omgekeerd, namelijk: de politiek staat veel te dicht op de samenleving. Ze zit met regelgeving, beleid, belastingen, in financiële zin, met collectieve uitgaven, kortom met zo’n beetje alles tot in de haarvaten van de maatschappij. En precies dát is problematisch. Want representatie van het volk is alleen mogelijk als er een zekere afstand is. Die afstand geeft de burger zicht op het feit dat namens hem een daartoe gemachtigde parlementariër controle uitoefent op de macht. Zó maak je macht en tegenmacht zichtbaar, door afstand te creëren. Dat vergt dus niet-nabijheid, en die wordt onder andere gecreëerd met de tussenkomst van instituties.”
Die instituties bestaan het om duizenden burgers onterecht van toeslagenfraude te verdenken, om ze vervolgens met ongekend harde sancties de armoede in te drijven. Zo’n affaire schreeuwt toch om meer transparantie?
“De dominante observatie is dat deze affaire een aberratie is, een afwijking van hoe overheidsbeleid normaliter functioneert. Ik zou een alternatieve visie willen voorstellen. Wat we met deze affaire hebben gezien, is de volkomen, bijna geradicaliseerde uitkomst van het moderniseringsproces op het niveau van de staat. Het toeslagensysteem is het complexe resultaat van politiek zeer uiteenlopende opvattingen over inkomenspolitiek. Daar komt bij dat het toeslagensysteem, anders dan het heffingensysteem, aan de voorkant gevoelig is voor fraude. Om die reden werd er een aparte fraudewet geschreven. Toen vervolgens incidenten aan het licht kwamen, eerst met Bulgaren, later met Polen, wilde de Kamer de regelgeving die al streng en complex was nog nader laten specificeren. De Kamer zeg ik, inclusief de Omtzigts en de Leijtens van deze wereld. En zo ontwierpen we deze zeer complexe en omvangrijke bureaucratische regelgeving, inclusief toezicht en scherpe sanctionering. Waar het ‘gedoe’ in die hele affaire ten diepste over gaat, is dit. Het systeem dat we hebben ontworpen werkt met de bestuurlijke, administratieve maat, en niet, zoals critici zouden wensen, met de menselijke maat; het levert zogezegd geen maatwerk per individuele burger. Als je het mij vraagt: dat is maar goed ook. Als er een ambtenaar tegenover mij zit, wil ik dat hij opereert zoals Max Weber het bedoeld heeft: zonder vooringenomenheid en zonder partijdigheid. Ik heb liever niet dat hij het geheel van mijn menszijn gaat beschouwen en daar een arrangement bij bedenkt. Maar dat is wel de impliciete kritiek die onder de hele toeslagenaffaire ligt: de menselijke maat is weg.”
Als er een ambtenaar tegenover mij zit, wil ik dat hij opereert zoals Max Weber het bedoeld heeft: zonder vooringenomenheid en zonder partijdigheid
U bent geen voorstander van maatwerk.
“Het beeld dat maatwerk bij mij oproept, komt uit de haute couture: de kleermaker die op grond van groot vakmanschap en in volstrekte willekeur voor de cliënt iets maakt dat helemaal op maat is. De Haagse gedachte dat dit maatwerk zal leiden tot grote kostenbesparingen, is bepaald ironisch. De modewereld laat er in ieder geval geen misverstand over bestaan; een maatpak is substantieel kostbaarder dan een confectiekostuum. Vervolgens is de vraag of we dat maatwerk wel moeten willen. Het betekent namelijk dat de overheid alles van haar burgers zal moeten weten om vervolgens op basis van die informatie per burger volstrekte willekeur te betrachten. Oké, je zou nog kunnen verdedigen dat het op zich goed is dat ambtenaren grotere beleidsvrijheid krijgen om al naar gelang de situatie van de betreffende burger in te schatten wat goed voor hem is. Maar dan is mijn volgende vraag: wie is de politiek verantwoordelijke voor wat die ambtenaar doet? En wat nu als bij de volgende verkiezingen die politiek verantwoordelijke wordt aangestuurd door een brede coalitie van populistische partijen? Mag de ambtenaar dan nog steeds dat maatwerk leveren? Ik weet namelijk wel wat voor ideeën van maatwerk er in die kringen leven. Nee, het moet niet zo zijn dat de bevoegdheden van de staat afhankelijk zijn van de soort politieke meerderheid van het moment.”
Het onrechtvaardige van zo’n bureaucratisch systeem dat géén maatwerk levert, is dat groepen buiten de marges van het gemiddelde – denk aan mensen in armoede of minderheidsgroepen in de samenleving – voortdurend de pineut zijn. In het beste geval profiteren ze het minst.
“Natuurlijk is dat problematisch. Onze samenleving is enorm gefragmentariseerd. Maar welk beleid je ook maakt, je kunt het nooit voor iedereen even leuk maken. Wanneer je de toepassing van regelgeving per individu gaat preciseren, krijg je bureaucratische wangedrochten, en daarbij de noodzaak van toezicht, controle en inspectie. Dat is het SP-model. Het zal de staat een stuk duurder maken, en, ironisch genoeg, een stuk minder transparant. De grap is namelijk dat de huidige bureaucratie heel transparant is. In wet- en regelgeving staat precies opgeschreven hoe overheden en overheidsorganisaties werken. Dat kan iedereen gewoon nalezen.”
Maar vindt u het niet tragisch dat duizenden mensen ten onrechte van fraude zijn beschuldigd en daardoor ernstig in de problemen zijn geraakt?
“Dat is verschrikkelijk tragisch! In het normale strafrecht treedt een sanctie pas in werking nadat de rechter heeft gesproken. In de fraudewetgeving die wij hebben bedacht wordt het geld zonder rechterlijk oordeel teruggevorderd én krijgen vermeende fraudeurs een boete ter hoogte van het terug te vorderen bedrag. Drie maanden ten onrechte bijstand ontvangen? Dat is 3.600 euro maal twee, dus 7.200 euro terug te betalen. Voor een alleenstaande bijstandsgerechtigde! Moet je je voorstellen dat de FIOD en het OM samen hadden uitgerekend hoeveel zwart geld als gevolg van verkeerd ingestelde knoppen in de software van ING door hun bankkanalen was gevloeid. Op basis van die telling zou de bank een schikking ontvangen van het terug te vorderen bedrag plus een boete van hetzelfde bedrag. Dat is de vergelijking die je met de gedupeerde bijstandsgerechtigden moet maken. De ING had dit op geen enkele manier overleefd. Maar dit is wat wij wel met burgers doen.”
Als ING op dezelfde wijze was behandeld als de burgers in de toeslagenaffaire, had de bank het op geen enkele manier overleefd
Het is dus onrechtvaardig en tragisch – maar het gebeurt omdat het systeem nu eenmaal zo werkt?
“De sociale zekerheid kent haar oorsprong in het particuliere domein. Voorheen werd solidariteit georganiseerd door burgers, kerken en ondernemers, op grond van religieuze of ideologische lotsverbondenheid. Op een gegeven moment vonden we het beter om de caritas over te hevelen naar de staat. In Nederland is dat in de jaren tachtig en negentig definitief afgerond. Doordat het een statelijke aangelegenheid is geworden, heeft solidariteit, heel anders dan in het particuliere domein, een generiek en anoniem karakter gekregen. Het was niet meer vrijwillig, maar afdwingbaar, niet langer een werk van barmhartigheid, maar een neutrale transactie. Ondertussen zorgde de staatscaritas voor een omvangrijke bureaucratisering. Nu vind ik bureaucratie een fantastische, eerlijke en transparante manier van organiseren, die precies doet wat staat opgeschreven in de regels. Maar in onze samenleving, die vandaag complex is, waarin geëmancipeerde burgers tegenwoordig terugpraten, en waar af en toe gesjoemeld wordt met getalletjes, is de keerzijde van de neutrale uitvoering van al dat goedbedoelde caritasbeleid, dat er strenge controle, toezicht en inspectie nodig zijn. En dat betekent dat de zwakke burger uiteindelijk afhankelijk is van een kille machine.”
De verzorgingsstaat wankelt.
“Ik ben altijd een criticus geweest van de normatieve morele aspiraties van de verzorgingsstaat. Het huwelijk tussen de verzorgingsstaat en de rechtsstaat is namelijk heel ingewikkeld, omdat de rechtsstaat mij tegen de staat beschermt. Ik kan mijn eigen opvattingen hebben over hoe het goede leven vorm te geven. Maar de verzorgingsstaat maakt van oordelen over het goede leven een meerderheidskwestie die wij politiek met elkaar beslissen. De rechtstatelijke bescherming van burgers tegen de staat enerzijds en de verzorgingsstatelijke ambities van de staat om iets voor die burger te doen anderzijds, geeft voortdurend frictie. Je kunt eraan ontkomen door de samenleving meer ruimte te geven om dingen zelf te regelen. Burgers mogen namelijk wel willekeur bedrijven, en de zaakjes naar eigen inzicht regelen. Dit zijn de grote kwesties waar we de komende decennia mee te maken krijgen. Hoe gaan we de arrangementen van solidariteit, gegeven de huidige omstandigheden, in de toekomst vormgeven?”
Wie is Paul Frissen?
Paul Frissen (1955) is hoogleraar Bestuurskunde aan Tilburg University. Ook is hij Decaan en bestuursvoorzitter Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Hij schreef een aantal boeken, waaronder Het geheim van de laatste staat. Kritiek van de transparantie (2016), De Fatale Staat, over de politiek noodzakelijke verzoening met tragiek (2013) en De Staat van Verschil, een kritiek van de gelijkheid (2007). Als lid van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO), later de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS), adviseerde hij jarenlang het kabinet en de Staten-Generaal.
