Dat we in Nederland geen referendum in de grondwet hebben staan, is te danken aan de liberalen Thorbecke en Wiegel. De laatste dubde en dubde in 1999 als lid van de Eerste Kamer toen het correctief referendum dreigde te worden opgenomen in de grondwet, tot uiteindelijk het dubbeltje naar “toch maar beter van niet” omviel. Omdat zijn “nee” betekende dat er net geen twee derde meerderheid meer vóór was, sneuvelde de grondwetswijziging en in haar kielzog het tweede kabinet Kok. In de nasleep van deze “nacht van Wiegel” werd als compromis een voorstel voor een raadgevend referendum geopperd, dat er later ook kwam en na twee referenda alweer verdween. Was dat verstandig? En had Wiegel destijds ongelijk?
Wiegel heeft zich bij zijn keuze vast mede laten leiden door de godfather van de Nederlandse grondwet, Johan Rudolf Thorbecke. In 1848 beroofde deze politieke filosoof, haringliefhebber en latere premier met zijn diepgaande grondwetswijziging – de derde alweer sinds de eerste echt Nederlandse grondwet van 1814 – de koning van vrijwel al zijn macht en gaf die aan de volksvertegenwoordiging: het parlement. Op die manier veranderde hij Nederland van een monarchale dictatuur in een moderne democratie waarin u en ik allebei in principe net zo veel te zeggen hebben als ieder ander.
Anti-abortusbeweging
Thorbeckes centrale gedachte was dat het parlement als vertegenwoordiging van het volk ongedwongen tot een oordeel moest kunnen komen – het befaamde, uit de grondwet van 1815 stammende, “zonder last of ruggespraak”. Daar had de rationeel denkende Thorbecke goede redenen voor. Als je als volk besluit dat je de wetgevende macht in handen legt van een door jou zelf gekozen club volksvertegenwoordigers, dan moet je zorgen dat die macht niet langs allerlei slinkse wegen door particuliere belangengroepen wordt misbruikt, ingeperkt of ingepikt. Denk bijvoorbeeld aan een kerk die in bepaalde kwesties een al dan niet formeel vetorecht afdwingt. Of het leger of, meer eigentijds, organisaties als Greenpeace en de anti-abortusbeweging. De eenvoudigste manier om dat in elk geval formeel uit te sluiten, is om in de grondwet niemand enig recht toe te kennen om het parlement in zijn beslissingsbevoegdheid te beperken of terug te fluiten – dus ook het kiezersvolk niet. Daarmee was er in de grondwet voor een referendum geen plaats.
Dit artikel lees je gratis. Als het bevalt kun je onderaan een kleine bijdrage doen, zodat ik dit soort artikelen kan blijven schrijven
Thorbecke had voor dat laatste nog een extra goede reden. Wie aan een grondwet werkt, komt onvermijdelijk voor de vraag te staan wie in het land de hoogste baas is, de soeverein. God of een van God gegeven koning kon dat natuurlijk niet zijn, maar wat bleef er dan over? Het volk natuurlijk. Want belichaamt het parlement niet de wil van het volk? Nee, absoluut niet, was Thorbeckes ver vooruitziende antwoord. In politiek en bestuur bestond zoiets mystieks als de wil van het volk volgens hem net zo min als de wil van God. Beide waren volgens hem verzinsels die maar al te gemakkelijk door politieke charlatans geclaimd en gekaapt konden worden – dat had het verloop van de Franse Revolutie wel bewezen. En hemeltjelief, wat heeft Thorbecke gelijk gekregen! In de ruim 170 jaren sinds zijn grondwetswijziging hebben, afgezien van de islamitische, alle moorddadige dictaturen en onfrisse regimes zich beroepen op de volkswil, die zij en zij alleen meenden te kennen en ten uitvoer te kunnen leggen.
Draagvlak
Om die reden nam Thorbecke in de grondwet helemaal niets op over wie of wat de hoogste instantie is. Dat hoefde ook niet, want het sprak in zijn ogen vanzelf. Soeverein is alleen de wet zelf. Niets en niemand staat boven de wet, en het parlement is de instantie die zo goed en zo kwaad als het gaat namens het volk, maar ook niet meer dan dat, die wet naar eigen goeddunken kan aanpassen aan de heersende omstandigheden. Maar als je dát in de wet opneemt, staat daar eigenlijk: “hé, ik ben zelf de baas hoor, en het allerbelangrijkst”. Dat zou raar zijn en ook zwak, want in een democratie kan geen wet, ook de grondwet niet, zonder draagvlak. De basis van een democratie is dat “iedereen” er voldoende geloof in heeft dat het de moeite waard is om heel het stelsel overeind te houden. De zorg voor dat draagvlak is de belangrijkste, meest fundamentele taak van elke politicus.
En dat is nu precies de ultieme reden dat men nu al meer dan een halve eeuw probeert om Nederland weer aan het referendum te helpen, een correctief referendum, waarbij de bevolking een al aangenomen wetsvoorstel alsnog naar de prullenbak kan verwijzen. De gedachte is dat het aan draagvlak schort, en dat een referendum daar verbetering in brengt en de betrokkenheid van burgers vergroot. Bovendien zouden zo groepen er weer bijgetrokken kunnen worden die “de hoge heren” allang de rug hebben toegekeerd.
Zou het werkelijk? Of staan de initiatiefnemers en de Raad van State, die voorzichtig positief adviseert, met hun allen tegen de verkeerde boom te blaffen?
Ja/nee/weet-niet
Als we naar de drie landelijke referenda kijken die in Nederland gehouden zijn, valt ten eerste op dat de opkomst fors lager is dan bij parlementsverkiezingen, waarbij al vele decennia lang rond de 80 procent van de kiesgerechtigden komt stemmen. Als de voorstanders van het referendum gelijk hebben, zou je verwachten dat de veel specifiekere en daardoor ook feller bekampte onderwerpen van referenda de lust tot meebeslissen veel sterker zouden aanwakkeren dan de vage, complexe en notoir onbetrouwbare beloftes die partijen bij parlementsverkiezingen doen. Maar niets is minder waar. Het referendum over de Europese Grondwet wist in 2005 slechts zo’n 63 procent van de stemgerechtigden te boeien, de Wet op de Inlichtingendiensten in 2018 nog geen 52 procent en het Oekraïne-referendum uit 2014 slechts een ielige 32 procent.
Verkiezingen en referenda verschillen in nog een ander opzicht. Bij parlementsverkiezingen schaart de kiezer zich al dan niet van harte achter een partijprogramma. Dat is een veelvormig, vaag omlijnd toekomstbeeld, dat eerder wordt begrepen als een soort attitude of halfhartige intentieverklaring, dan als een afvinklijstje met concrete plannen. Referenda zijn fundamenteel anders. Die lijken meer op een enquête die vraagt wat je van een bepaald enkelvoudig en concreet voorstel vindt, volgens het model ja/nee/weet niet, waarbij de thuisblijvers en blanco stemmers de weet-niet-groep vormen. Maar een enquêteontwerper die weet-niet-percentages van 40 tot zelfs 70 scoort, gaat voor het eind van de week nog failliet. Aan zo’n enquête heeft niemand iets, die meet niks, die geeft geen enkel beeld van wat de doelgroep werkelijk vindt of wil. Waarom zou dat bij referenda anders zijn?
GeenPeil
Er is gezien die opkomstcijfers ook geen enkele reden om te veronderstellen dat bij een referendum mensen gaan stemmen die dat anders niet doen, laat staan dat ze dat vervolgens blijven doen. Alleen bij het mislukte Oekraïne-referendum kwamen misschien wat in de politiek teleurgestelden op, opgezweept door de stokers van GeenPeil, pranksters die gewoon een anti-stem in het algemeen wilden laten horen. Maar gezien de treurige opkomst waren ook dat er maar heel weinig.
Een heel ander bezwaar van referenda is dat ze in plaats van draagvlak te creëren, volk en bestuur juist tegen elkaar opzetten. Wetsvoorstellen zijn formeel weliswaar een zaak van het parlement, maar in de praktijk is het bijna altijd de regering met haar ambtenarenapparaat die wetten opstelt en ter goedkeuring aan het parlement voorlegt. Komt er na goedkeuring door het parlement nog een referendum, dan is de verdedigende partij dus niet dat parlement, maar de regering.
“Die lui in Den Haag”
Ten eerste krijgt elk referendum daardoor automatisch het karakter van een ouderwets volksoproer. Zulke oproeren waren endemisch in de autoritaire monarchieën van vroeger. In een moderne democratie werken zulke botsingen tussen “het volk” en “de macht” echter heel verkeerd. Juist bij minder politiek betrokken mensen wordt de gedachte dat je door “Den Haag” toch belazerd wordt, er alleen maar door versterkt.
Met een oproer hoopten de opstandelingen geen serieuze verbeteringen te bereiken, ze wisten wel beter. Maar het gaf ze wel de zeldzame kans om als eenvoudige boerenlul de verwaten machthebbers een je te laten ruiken. Het lijkt, gelet op de ervaring, een alleszins redelijke veronderstelling dat dat met referenda ook zo is: een deel van de kiezers komt niet op om de zaak zelf, maar uit protest tegen “die lui in Den Haag”. Nog een deel komt in verzet uit pure behoudzucht – referenda gaan immers altijd over de invoering van iets nieuws of de afschaffing van iets vertrouwds. Dat vertekent en invalideert de uitslag.
Daar tegenover kruipen betrokken ministers en ambtenaren onmiddellijk in hun schuttersputjes. Alles beter dan dat gewone burgers, amateurs van de straat, straks hun even zorgvuldig als deskundig in elkaar gesleutelde, smetteloze beleidswerk zomaar komen bekrassen en stukmaken. Een concreet voorbeeld is minister Kajsa Ollongren, die publicatie van een kritisch rapport over de sleepnetwet ophield tot het te laat was, en zo de kiezers welbewust op het verkeerde been zette. Dat speelt achteraf alleen maar de reactionaire opruiers en handelaren in wantrouwen in de kaart.
Heisa
Gezien het feit dat ministeries uit hun aard nu eenmaal sterk naar binnen gerichte bolwerken van groupthink zijn, valt niet te verwachten dat dat soort gedrag ooit zal verdwijnen of zelfs maar verminderen. In tegendeel, de nu al jaren voortdenderende verruwing in het politieke en maatschappelijke discours zal de neiging tot het geheim houden en manipuleren van gegevens en onderzoeksbevindingen alleen maar versterken.
Het resultaat van dit alles is dat alle drie de referenda in Nederland op een “nee” uitdraaiden, wat de angst voor nog meer heisa en nog meer “nee” zo versterkte, dat de regering prompt het hele fenomeen de nek omdraaide. En dan waren die referenda nog niet eens correctief, maar alleen een advies aan de regering.
Het was eigenlijk raar dat Den Haag zo schrok, want het beeld van lage opkomsten en overwegend negatieve uitslagen is normaal. Zelfs in het referendumgekke Zwitserland is de uitkomst van de overgrote meerderheid van de referenda negatief. En ook daar zijn de opkomsten laag. Heel veel Zwitsers vinden het allemaal maar gedoe en zouden best van die referenda af willen.
De reden daarvan moet zijn dat verreweg de meeste mensen voorbij hun directe eigenbelang hoogstens in een paar politieke of beleidsmatige zaken daadwerkelijk geïnteresseerd zijn. Over de meeste dingen hebben ze geen sterke mening, daar hebben ze nu juist politici voor.
Extremen
De Nederlandse burger wil zijn politici best vertrouwen, en dat doen ze ook, ondanks alle ketelmuziek van bozige stemmingmakers van Gretha Thunberg en Clarice Gargard tot Jan Roos. Aan de politici de taak om dat vertrouwen te koesteren en voeden. Daartoe moeten ze, in daden, maar ook in de media, laten zien dat ze zich daadwerkelijk voldoende en positief bezighouden met de belangen van álle inwoners, niet alleen de extremen. Dat is moeilijk, want sommige extremen schreeuwen het hardst en andere – denk aan armen, ouderen, gehandicapten en etnische minderheden – hebben het meest behoefte aan politieke aandacht en zorg.
Wat in elk geval niet helpt, is zwalkend en wereldvreemd beleid (denk aan de gekmakende administratiedrift in zorg en onderwijs), het demoniseren van complete bevolkingsgroepen als boeren en “scheefwoners”, en het negeren van onmiskenbare maatschappelijke trends. De even verwoede als niet aflatende pogingen om zzp’ers koste wat kost in een verouderd op vaste banen gebaseerde sociaal-economisch stelsel te dwingen zijn daarvan een goed voorbeeld.
Legitimering
Wat dus ook niet gaat helpen is een referendum, dat komt eigenlijk neer op het afschuiven van de eigen verantwoordelijkheid op de burger. Of vragen om een overbodige extra legitimering van het eigen beleid – wat afdoet aan de legitimiteit van de wetgevende macht per se.
En als er dan onverhoopt toch een referendum moet komen, laat het dan opnieuw een raadplegend referendum zijn, zonder dat de regering zichzelf klemzet door van te voren te verzekeren dat het de uitslag zal overnemen. Een raadgevend referendum heeft als groot voordeel dat het kan werken als amendering van een wetsvoorstel. De publieke discussie in de aanloop naar de raadpleging maakt wel duidelijk waar het meest behoefte aan is. Daar wordt zo’n voorstel beter en pruimbaarder van. Een correctief referendum is een veel botter instrument. Daarbij wordt verplicht het kind met het badwater weggegooid.
