Op 1 april wordt de nieuwe Aanbestedingswet van kracht. Als gevolg daarvan verandert er nogal wat in de manier waarop overheden opdrachten verlenen aan ondernemers. De bedoeling van de wet is dat ook kleinere bedrijven en zelfstandigen zonder personeel een eerlijke kans krijgen om lucratieve klussen in de wacht te slepen. Nu leggen die het nog vaak af tegen grote, gevestigde partijen.
Belangenorganisaties als MKB-Nederland en het Platform Zelfstandige Ondernemers zijn unaniem enthousiast over de nieuwe wet. Maar van het beoogde "level playing field" zal pas sprake zijn als alle overheden daadwerkelijk hun inkoopvoorwaarden hebben aangepast. En die hebben huiswerk nog lang niet af.
Wat was precies het probleem?
Ieder jaar koopt de Nederlandse overheid onvoorstelbare hoeveelheden producten en diensten in, met een totale waarden van zo'n 60 miljard euro. Van bruggen en viaducten tot paperclips. Van interim-managers tot tolken en vertalers. Van Den Haag tot Smallingerland. Kleine klussen gaan onderhands. Megaprojecten doorlopen een Europese procedure. Wat daar tussenin zit gaat bij openbare inschrijving, via de online marktplaats TenderNet.
Politiek en economisch is het verdelen van zo'n taart van 60 miljard een gevoelige operatie. Aan de ene kant moet de overheid scherp inkopen. Het gaat immers om publiek geld. Dat moet allemaal door de belastingbetaler worden opgebracht. Aan de andere kant moet er wel kwaliteit worden geleverd, anders komen er klachten van burgers. En daarbij moet het hele proces ook nog eens een beetje en transparant verlopen. Want het mag natuurlijk niet zo zijn dat de grote, gevestigde ondernemingen alle lucratieve opdrachten in de wacht slepen en dat voor het midden- en kleinbedrijf alleen de kruimels overblijven.
Juist aan dat laatste heeft het in het verleden nog wel eens ontbroken. Overheidsdiensten die voor de aanbestedingen verantwoordelijk waren voegden opdrachten samen tot grote clusters. Voor kleinere partijen waren die niet te behappen. Belangstellenden moesten al bij eerste aanmelding vuistdikke dossiers indienen om te bewijzen dat zij over de juiste kwalificaties beschikten. En er werden inkoopvoorwaarden gehanteerd die de opdrachtgever van iedere verantwoordelijkheid ontsloegen en die alle risico's bij de opdrachtnemer legden.
Achter het net
Onontkoombare gevolg van die aanbestedingspraktijk was dat alleen grote, kapitaalkrachtige ondernemingen het zich konden permitteren om achter substantiële overheidsopdrachten aan te gaan. Kleinere bedrijven visten meestal achter het net. Starters hadden al helemaal het nakijken. Geen wonder dat belangenorganisaties als MKB-Nederland, het Platform Zelfstandige ondernemers en ZZP Nederland daarvoor de afgelopen jaren in Den Haag steeds luidruchtiger aan de bel trokken.
Het was uiteindelijk Maxime Verhagen die in zijn nadagen als minister van Economische Zaken een wetsontwerp presenteerde dat aan deze bezwaren tegemoet kwam. Nadat eerst de Tweede Kamer en vervolgens ook de Eerste Kamer ermee akkoord waren gegaan, constateerde Verhagen tevreden dat het midden- en kleinbedrijf eindelijk de zet in de rug kreeg die het nodig had. Ook de consument profiteerde, aldus de bewindsman. "Door een eerlijke aanbesteding neemt de concurrentie toe, waardoor de prijs van het werk zakt en de kwaliteit stijgt."
Wat verandert er per 1 april?
Als de Aanbestedingswet van kracht wordt komt er om te beginnen meer eenheid in de procedures die verschillende overheden nu hanteren. Er is een reglement vastgesteld dat voor allerlei soorten situaties precies uitstippelt wie wanneer welke stappen moet zetten. Daardoor komen ondernemers die na een paar keer te hebben meegedongen denken dat ze het wel weten, niet meer voor onaangename verrassingen te staan.
Vervolgens mogen er geen onredelijke voorwaarden meer aan ondernemers worden gesteld. De eisen moeten in verhouding staan tot aard en inhoud van de opdracht. Een opdracht van 80.000 euro mag bijvoorbeeld niet meer worden voorbehouden aan bedrijven met een omzet van 800.000 euro of meer. Tragikomische incidenten als een gemeente die van een websitebouwer eist dat die op de bouwplaats veiligheidsschoenen draagt, behoren dan hopelijk ook tot het verleden. Wat er in de praktijk wel en niet van opdrachtnemers mag worden gevergd, wordt met tal van voorbeelden uitgewerkt in de bij de wet behorende Gids Proportionaliteit.
Daarbij komt dat overheden hun opdrachten in principe niet meer op zo'n manier mogen clusteren dat kleine bedrijven in feite geen kans maken. Een overheidsorganisatie met honderd vestigingen mag dus niet meer de schoonmaak van al die gebouwen bundelen in één aanbesteding. Alleen als er hele goede redenen voor zijn mag een overheid nog opdrachten samenvoegen, maar dan moet dat wel goed worden onderbouwd.
Eigen verklaring
Verder hoeven voortaan niet meer alle bedrijven die meedoen aan een aanbesteding meteen alle originele stukken aan te leveren die later in het proces misschien nodig zouden kunnen zijn. Bij de inschrijving kan worden volstaan met een "eigen verklaring". Alleen de winnende ondernemer hoeft op een gegeven moment met een compleet dossier te komen om te bewijzen dat hij aan alle eisen voldoet. Dat spaart iedereen een hoop tijd en moeite.
Sluitstuk van de wet is dat er een richtlijn komt voor de manier waarop overheden moeten omgaan met klachten over hun aanbestedingsprocedures. Bij wijze van beroepsinstantie komt er een landelijke Commissie van Aanbestedingsexperts. Daar kunnen zowel ondernemers als overheden terecht met vragen en klachten over procedures. De commissie kan bemiddelen en advies geven. Partijen hoeven dat advies overigens niet op te volgen. Als ze dat willen kunnen ze ook alsnog naar de rechter stappen.
Wat vinden ondernemers van de wet?
Hans Biesheuvel, de voorzitter MKB-Nederland was na de aanvaarding van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer de eerste belangenbehartiger die er zijn zegen aan gaf. "Het gaat er niet om dat de overheid meer geld uitgeeft," zei hij. "Maar het geld dat uitgegeven wordt, daar wil je als ondernemer wel een eerlijke kans op maken tegen een faire inspanning."
Ook het Platform Zelfstandige Ondernemers vond de Aanbestedingswet een grote verbetering. De belangenorganisatie van zelfstandigen zonder personeel was altijd al een groot voorstander van betere aanbestedingsregels. "Zelfstandigen werden ingekocht alsof het kantoorartikelen waren. Daardoor verstoorde de overheid de verhoudingen in de markt in plaats van een level playing field te creëren." De nieuwe wet bood volgens PZO wèl eerlijke kansen voor zijn leden.
Was al die blijdschap terecht?
Na alle euforie van een jaar geleden reageren sommige insiders inmiddels wat genuanceerder. Hugo-Jan Ruts bijvoorbeeld van ZIPconomy, het kennisplatform voor zelfstandig interim professionals, bemiddelingsbureaus en opdrachtgevers. "Ook als de wet gunstig is voor zzp'ers, wil dat nog niet zeggen dat de deur nu wagenwijd voor hen open staat," relativeert hij. Om van de mogelijkheden die de wet biedt te kunnen profiteren, moeten zzp'ers zelf ook in actie komen.
"Als de inkoop verandert, moet je verkoopstrategie mee veranderen," weet Ruts. "De online marktplaatsen bijvoorbeeld die de afgelopen jaren zijn opgekomen bij met name lagere overheden en zorginstellingen gaven zzp'ers al de mogelijkheid om de strijd aan de gaan met de gevestigde bureaus. Maar wanneer je kijkt naar de overzichten die worden gepubliceerd aan wie de opdrachten uiteindelijk worden gegund, dan staan daar toch maar heel beperkt zzp'ers tussen."
Van opdrachtgevers hoort Ruts geregeld dat zzp'ers onvoldoende inspelen op de kansen die ze via marktplaatsen krijgen. Ze doorlopen zelf de aanbestedingsprocedure niet goed, komen te laat met hun aanmelding en met vervolgstappen, of vragen domweg te hoge prijzen. Volgens Ruts gaat daardoor het merendeel van de opdrachten voor bijvoorbeeld IT-diensten en interim-klussen niet naar de kleine zelfstandigen zelf maar naar adviesbureaus en detacheerders. Die daar dan weer mensen voor inhuren en – vaak met een forse opslag – doorzetten naar de opdrachtgever.
En wat zegt de politiek?
Ook parlementariër Erik Ziengs, die zich intensief met de Aanbestedingswet heeft beziggehouden, heeft naast veel waardering ook wel enkele kanttekeningen. De inzet van de VVD'er die zelf jarenlang ondernemer is geweest, was om een gelijk speelveld te creëren voor alle ondernemers. Wat dat betreft is er veel bereikt, vindt hij. "De wet biedt substantiële voordelen vergeleken bij oude situatie." Ziengs denkt dan met name aan de eigen verklaring, aan het tegengaan van clustering, en aan de instelling van de Commissie van Aanbestedingsexperts.
Bij de parlementaire behandeling van de wet heeft Ziengs zich samen met zijn collega Jhim van Bemmel (PVV) sterk gemaakt om het gebruik af te schaffen dat overheden van opdrachtnemers eisen dat zij gedurende een aantal jaren een bepaalde minimum-omzet hebben behaald om voor de opdracht in aanmerking te komen.
"Je omzet in het verleden zegt weinig over je capaciteiten om een nieuwe opdracht uit te voeren. En ook een bedrijf met een grote omzet kan failliet gaan voordat het werk klaar is." De Gids Proportionaliteit sluit het stellen van een omzet-eis weliswaar niet uit, maar er staat tenminste wel in dat de jaaromzet in de regel niet meer hoeft te bedragen dan driemaal de aanneemsom.
De Gids Proportionaliteit krijgt in de optiek van Ziengs sowieso een heel belangrijke functie. Vooral nu die – dankzij een motie van zijn eigen VVD en ChristenUnie – een wettelijke basis heeft gekregen. "Eerst was de gids alleen bedoeld als flankerend beleid. Nu kunnen ondernemers zich er echt op beroepen."
Wat gaat er in de praktijk van terechtkomen?
Ook een fan als Ziengs realiseert zich dat de nieuwe Aanbestedingswet staat of valt met de manier waarop de aanbestedende diensten al die mooie uitgangspunten vertalen naar de dagelijkse praktijk. Lokale overheden zullen nu snel hun procedures en voorwaarden in lijn moeten gaan brengen met de nieuwe regels. Dat wordt nog een heel karwei.
De gemeente Amsterdam bijvoorbeeld heeft nu nog op zijn eigen online marktplaats algemene inkoopvoorwaarden staan die straks echt niet meer kunnen. Zo krijgen opdrachtnemers eenzijdig de voorwaarde opgelegd dat zij het auteursrecht op hun werk aan de gemeente moeten overdragen. Dat was al in strijd met het geldende auteursrecht, en de Gids Proportionaliteit stelt nu onomwonden vast dat die eis ongepast is. "Daar kunnen makers zich dus op beroepen," aldus Ziengs. "Vooraf of achteraf, want aan een algemene voorwaarde die in strijd is met de wet ben je niet gebonden."
Bindende richtsnoeren voor leveringen en diensten zijn er ondanks druk vanuit de Tweede Kamer niet gekomen, net zo min als de gewenste standaarden voor interne klachtenafhandeling. Nu komt dat allemaal op het bordje van de Commissie van Aanbestedingsexperts. In actief onafhankelijk toezicht kan die niet voorzien, moet ook Ziengs erkennen. Maar hij heeft alle vertrouwen dat de commissie zich zo veel gezag zal weten te verwerven dat straks van haar uitspraken ook een preventieve werking uitgaat.
Krijgen zelfstandige ondernemers nou wel of niet hun deel van de taart?
Al met al schept de nieuwe Aanbestedingswet wel de voorwaarden waaronder mkb'ers en zzp'ers eerlijker toegang kunnen krijgen tot opdrachten van de overheid, maar hangt het succes af van de mate waarin zij zelf van de mogelijkheden gebruikmaken.
Zoals Hugo-Jan Ruts van ZIPconomy het zegt: "Er zijn maar weinig aanbesteders waar zzp'ers een streepje voor hebben. Ze moeten nu ook echt de strijd om de aanbestedingen aangaan met de adviesbureaus en de detacheerders."
