Burger-overheidparticipatie vergt een strategie en geen houtje-touwtje decentralisatie. Dat beeld rijst op na het maken van tien verhalen over wijkparticipatie in Arnhem afgezet tegen de vakliteratuur. Die vraag wordt relevant in het licht van de komende raadsverkiezingen, hoe waarborgt de gemeente de kwaliteit van de lokale democratie en de invloed van de burger. Dat is cruciaal in een politiek gepolariseerde stad als Arnhem, door deskundigen getypeerd als een stad van arrogante machtspolitiek.
De burger doet het zelf en waar nodig helpt de gemeente, dat is de framing in onze participatiemaatschappij. In Arnhem noemen ze het ‘Met de stad’. Hoe verhoudt die framing zich tot de praktijk, dat is de centrale rode draad in de serie verhalen voor de stichting Project uit Arnhem voor de site buurtenregio.nl.
Hoe gaat het in Arnhem?
Arnhem vermeldt op de website hoe het gaat:
‘Teams leefomgeving
Iedere wijk heeft een eigen team leefomgeving met 4 tot 6 personen. Met deze teams wil de gemeente ‘Van wijken weten’. We willen steeds beter aansluiten bij wat in de wijken leeft, en samen met wijkbewoners kijken wat nodig is. Ook krijgen bewoners meer invloed op wat in de wijk gebeurt en waar de prioriteiten liggen.
Wijkbudgetten
Met de teams leefomgeving brengen we ook geld en beslissingsbevoegdheid naar de wijken. De teams beslissen over zaken op het gebied van groenonderhoud, speeltuinen, veiligheid, welzijn, participatie, sport en cultuur in de wijk. Met ingang van 1 januari 2017 zijn verschillende gemeentelijke producten en diensten met de bijbehorende budgetten – in totaal ca. 101 miljoen euro – overgeheveld naar de acht wijkprogramma’s. De teams leefomgeving hebben zeggenschap over deze budgetten. Zij beslissen hierover, in samenspraak met inwoners en andere betrokkenen.’
In de verhalenserie, die ook gaan over wijkvoorzieningen, cultuur, wijkcommunicatie, de betrokkenheid van burgers bij grote veranderingen in hun buurt, is aangetoond dat de politiek/bestuurlijke sturing tekortschiet en dat die in de besproken gevallen niet aansluit bij de hedendaagse framing. in de serie klagen de burgers juist over tanende invloed.
De verhalen zijn a-select gekozen, en misschien niet representatief voor Arnhem. Maar ze bevatten stevige kritiek op de manier waarop de gemeente en burgers met elkaar omgaan. Soms positief, over hoe je samen nadenkt over grote veranderingen in een wijk. Dat gaat soms mis. En soms goed: in Klarendal leidde dat bijvoorbeeld tot het Modekwartier.
En soms is de kritiek negatief. Burgers voelen zich niet serieus genomen, worden belazerd, zeggen ze. Ze klagen in deze gevallen dat ze veel verschillende ambtenaren tegenover zich krijgen, zoals in Rijkerswoerd en dat ze dus geen goede relatie op kunnen bouwen met de gemeente. Met andere woorden: er is gebrek aan resultaten, klachten over de gang van zaken en over politieke en bestuurlijke sturing.
We hebben het hier in Arnhem over wat Archon Fung typeert als Empowered Participatory Governance, EPG. Of in Arnhem: wijkgericht werken en hun modieuzer opvolgers. Het gaat om participatie van overheid en burgers samen om de buurt veiliger en leefbaarder te maken, of te werken aan bijvoorbeeld een lagere schooluitval. Het is empowered omdat het tot gezamenlijke actie moet komen, zeggen auteurs als Fung en Wright. In het Nederlands zoiets als burger-overheidsparticipatie. Uiteindelijk leidt dat volgens Fung tot meer vertrouwen in de democratie, want burgers zijn meer betrokken en besluitvorming gebeurt niet door een handvol gekozen mensen op een ver stadhuis.
Voordelen van burger-overheidparticipatie:
-De voordelen om te decentraliseren zijn er in sommige gevallen, zegt Fung. Het levert maatwerk.
-Ervaring in de praktijk kan leiden tot niet-traditionele oplossingen.
-Lokale (wijkgebonden) bewoners en ambtenaren hebben specifieke kennis.
-Burgers zijn betrokken en gemotiveerd als ze een eigenbelang hebben.
Uit de politicologische literatuur blijken twee belangrijke elementen belangrijk in de wijze waarop burgers en overheid samen wat maken: accountability en autonomy (vgl. Fung). De partijen moeten autonoom zijn, maar wel onderling afrekenbaar.
Uit deze verhalen blijkt dat de gemeente zich niet of weinig afrekenbaar maakt naar de burger – de vraag is overigens ook hoe de gemeente de burger gelijkwaardig verantwoordelijk houdt. De gemeente doet maar wat, afhankelijk van welke ambtenaar er zit, dat beeld rijst op uit de verhalen. De gemeente ziet die burger ook als weinig autonoom. In Vredenburg worden de bewoners die een wijkcentrum proberen te runnen, geconfronteerd met commerciële contracten terwijl diezelfde gemeente het buurtcentrum beconcurreert. De vraag is waarom de gemeente dat doet. In de Laar Oost wordt het bestuur van een wijkcentrum aan de kant geschoven, na dertig jaar. De vraag is of de gemeente beseft wat dat betekent voor het vertrouwen in de overheid.
Dat is een nadeel, want onze electorale democratie staat al onder druk vanwege de complexiteit van besluiten. De deliberatieve democratie zou een tegenwicht kunnen vormen. Deliberatieve democratie is een vorm van publieke besluitvorming waarin informatievergaring, overleg en de uitwisseling van argumenten centraal staan. Het gaat in de woorden van Fung niet om geaggregeerde voorkeuren in een enkele keus, zoals stemmen, of het nu om verkiezingen gaat, of een referendum. Het gaat om samen het beredeneren van de waarden die centraal staan bij te nemen actie. Een van de vormen om deliberatieve democratie te praktiseren, is via experimentalistische governance modellen, zoals Empowered Participatory Governance.
Er gelden bij burger-overheidsparticipatie drie politieke principes:
-Het gaat over specifieke publieke issues.
-Deliberatie gaat om de betrokkenheid van burgers en officials in het veld.
-In ieder experiment of issue gaat het om probleemoplossing door beredeneerde deliberatie.
Als je het met die principes eens bent, zijn er drie dingen nodig om het te organiseren. Het institutioneel design moet bevatten:
-Lokale eenheden krijgen macht om besluiten te nemen en te implementeren.
-De gemeente zorgt in de rol van coördinator voor afstemming en verdeelt hulpbronnen, lost problemen op, monitort, en zorgt voor kennisoverdracht tussen de lokale eenheden.
-De experimenten koloniseren en transformeren de betrokken bureaucratieën. Je haalt dus de verandering in huis en organiseert je als gemeente naar de behoeften van de samenleving.
Er is een belangrijke randvoorwaarde: burgers, officials en gemeente hebben grofweg dezelfde macht. Dat is essentieel. Want de zorgen van deskundigen gaan vooral daarover. In Arnhem ontbreekt dat. In Arnhem beslissen de gemeentelijke wijkteams in samenspraak met onder anderen bewoners. Dat betekent dat in die formulering de macht bij de gemeentelijke teams ligt.
Deskundigen noemen juist als te ondervangen zorgen:
-Het probleem van ongelijkheid en dominantie in de deliberatie. In het verhaal over wijkcentrum De Kroon is de gemeente dominant en gaat zaken doen met een ander.
-Het probleem van forumshopping: groepen met macht en keuze gebruiken de deliberatie alleen als het hen past. In het geval van Klarendal gebeurt forum-shopping en halen groepen geld op bij het budget voor de wijkbewoners en gaan vervolgens naar de gemeentelijke wijkteams.
-Het overleg wordt het werktuig van een machtige groep. Feitelijk waarschuwen opbouwwerkers Wim Petersen en Rob Klingen daarvoor: ze zeggen ‘met wie praat de gemeente als ze zeggen de buurt wil het’. Verder wijzen auteurs er op dat er te veel burgerbetrokkenheid kan worden gevraagd en dat de houdbaarheid op lange termijn een probleem kan zijn.
Toch gelooft Fung dat deliberatie verstandiger besluiten met zich meebrengt en meer consensus. Daarmee geeft het een meer vertrouwen en betrokkenheid dan de vaak electorale democratie, waar het vaak draait om tegenstellingen. Deliberatieve arrangementen leiden tot meer legitimiteit, meer rechtvaardigheid en meer effectiviteit, zegt Fung.
Het is lastig vergelijkbaar onderzoek te vinden dat die bewering staaft. Al was het maar omdat er geen betrouwbare benchmarks zijn. Bovendien gaat het bij Empowered Participation Governance om experimenten met een eigen context. Wat in Rijkerswoerd werkt, werkt misschien niet in Klarendal en omgekeerd. In de derde plaats is hoe en vanuit welke positie lokale democratie wordt beoordeeld, medebepalend in het oordeel over die democratie.
Een ding is wel zeker. Deliberatieve democratie gaat niet alleen om de vraag of je in de wijken moet zijn als gemeente of in het stadhuis. Fung concludeert namelijk op basis van onderzoek in Chicago en elders dat deliberatieve democratie een goed plan vergt:
Whatever its likelihood, this practical deliberative democracy requires a grammar and vision that reach beyond the simple antithesis between centralization and decentralization.
De vraag –op basis van tien a-selecte, niet-systematisch gekozen verhalen – is hoe ontwikkeld die grammatica en visie in Arnhem is. Dat moet iedere politieke partij zich afvragen in de aanloop naar de komende verkiezingen.
