Het debat over de zelfstandigen zonder personeel gaat deze maand een nieuwe fase in. De Tweede Kamer krijgt eindelijk de gelegenheid om met het kabinet te discussiëren over de uitkomsten van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP. Moeten zzp’ers zich aanpassen aan het sociale stelsel of moet het sociale stelsel worden aangepast aan de zzp’ers?
De parlementaire behandeling van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP zou zo maar eens een heel nieuw licht kunnen werpen op de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties en de vervanging van de VAR door voorbeeldovereenkomsten voor de inhuur van zzp’ers.
Misschien komt er wel helemaal niks terecht van deze poging om werken op basis van zelfstandigheid terug te dringen en loondienst te stimuleren. De VVD heeft de sleutel in handen.
Technische vragen
Woensdag aanstaande, de elfde van de elfde, moet de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer een eerste schriftelijke inbreng leveren voor het debat met minister Asscher over het eindrapport van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP.
Formeel gaat het in dit stadium alleen nog om technische vragen, maar in de praktijk wordt daarmee al de toon gezet. Afhankelijk van hoeveel tijd er heengaat met de beantwoording, kan de commissie er op 19 november over vergaderen.
De discussie over het rapport en over de consequenties die het kabinet daaraan verbindt, verplaatst zich vervolgens naar de plenaire vergadering van de Tweede Kamer. Daar is het onderwerp eind van de maand onderdeel van de behandeling van de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Kans verkeken
Ondertussen heeft ook de Eerste Kamer het eindrapport van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP ontvangen, samen met de reactie (‘interessant, maar wij doen er even niks mee’) van het kabinet.
Staatssecretaris Wiebes van Financiën en minister Asscher van Sociale Zaken zou het vast een lief ding waard zijn geweest als het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP pas op de agenda van beide kamers was gekomen nadat het ontwerp van de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties door de Eerste Kamer zou zijn afgestempeld.
Zo veel kritische vragen dat Wiebes er onmogelijk op tijd antwoord op kon geven
De kans op dat gelukje was echter verkeken vanaf het moment dat de Eerste Kamer begin oktober met zo veel kritische vragen over het wetsvoorstel Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties kwam, dat Wiebes er onmogelijk nog op tijd antwoord op kon geven. Na een dag van intensief overleg moest hij met de pet in de hand om uitstel vragen.
Onwelkome samenloop
Nu treedt voor het kabinet alsnog de politiek hoogst onwelkome samenloop op van de behandeling van het toch al omstreden wetsvoorstel met die van een onderzoek dat de voornaamste uitgangspunten ervan onderuit haalt. Waar zit hem die frictie? In twee dingen.
Een: de ambtelijke werkgroep die het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP heeft gedaan, concludeert met zoveel woorden dat een strikt onderscheid tussen werk in loondienst en werk op basis van zelfstandigheid niet meer van deze tijd is.
‘Schijnzelfstandigheid’ lang zo groot niet als gedacht
En twee: dezelfde werkgroep citeert in zijn rapport uitvoerig cijfers waaruit blijkt dat het probleem van de zogenaamde ‘schijnzelfstandigheid’ weliswaar niet te verwaarlozen is, maar toch lang zo groot niet als vaak wordt gedacht.
Ongemakkelijke waarheden
Dat zijn ongemakkelijke waarheden voor een staatssecretaris die met zijn Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties juist die ‘schijnzelfstandigheid’ wil bestrijden – en wel door het onderscheid tussen werk in loondienst en werk op basis van zelfstandigheid nog meer op de spits te drijven dan afgelopen jaren al is gebeurd.
Een Eerste Kamer die de portee van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP tot zich heeft laten doordringen, kan moeilijk meer instemmen met een Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties die daaraan contrair is.
Een Tweede Kamer die de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties al heeft aangenomen, moet zich wel afvragen waarom het kabinet nu pas met de resultaten van dat Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP op de proppen komt, en niet toen al. Dat riekt naar het achterhouden van informatie.
Pikante situatie
Al met al is er een pikante situatie ontstaan, die niet alleen interessant is voor politicologen en andere Binnenhof-watchers maar die ook grote gevolgen kan hebben voor werkelijkheid buiten de Haagse kaasstolp.
Daarbuiten in de polder liggen namelijk de Belastingdienst en de organisaties van opdrachtgevers, opdrachtnemers en intermediairs al maanden met elkaar in de clinch over de introductie van de ‘voorbeeldovereenkomsten’ die het werken met zzp’ers moeten gaan regelen. Die zouden in de loop van 2016 in de plaats moeten komen van de VAR-verklaring die daar sinds 2005 voor heeft gediend.
Weinig opties over dan de VAR-verklaringen te handhaven
De Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties zou een stevige juridische basis moeten leggen onder die voorbeeldovereenkomsten, maar door het politieke treinongeluk dat zich nu voltrekt zou die hoogst noodzakelijke verankering zo maar eens kunnen uitblijven. Dan blijven er voor het kabinet weinig andere opties over dan het huidige liberale zzp-regime met de VAR-verklaringen te handhaven.
Pijnlijke nederlaag
Met name voor staatssecretaris Wiebes van Financiën zou handhaving van de VAR een pijnlijke nederlaag zijn. Die doet namelijk als VVD’er al drie jaar meer dan loyaal zijn best om via de belastingwetgeving de wensen van de PvdA uit voeren en het werken met zzp’ers te ontmoedigen.
Wiebes’ eerste poging daartoe, met de Beschikking Geen Loonheffing en de bijbehorende ‘webmodule’, strandde een jaar geleden op te ingewikkeld en daarom onuitvoerbaar. Eenzelfde lot dreigt nu voor zijn tweede poging, met de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties.
De coalitiepartners zullen Wiebes niet gauw laten vallen
De coalitiepartners hebben meer dan ooit het gevoel tot elkaar veroordeeld te zijn, en zeker zijn eigen partij zal Wiebes niet laten vallen. Maar juist om deze pion te kunnen handhaven, zal de VVD binnenskamers de scherpe kantjes van de Wet DBA af willen slijpen zodat de markt van vraag en aanbod aan zelfstandige arbeid veel minder wordt gefrustreerd dan nu nog dreigt te gebeuren.
We gaan politiek interessante tijden tegemoet, met een hoogst onzekere uitkomst.
Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP
Het rapport van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP dat nu pas in behandeling komt bij de Tweede Kamer, is al sinds eind april gereed. Een jaar geleden, in november 2014, dachten we al dat publicatie ervan door het kabinet niet lang meer op zich zou laten wachten.
Nu weten we dat de resultaten het kabinet zo slecht gelegen kwamen, dat de Tweede Kamer tot aan de afgelopen algemene politieke beschouwingen om de doorgeleiding ervan heeft moeten soebatten. Uiteindelijk zag premier Rutte geen uitweg meer dan dat toe te zeggen ruim voor de behandeling van de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, begin december. Die belofte heeft hij inmiddels gestand gedaan.
Maar in plaats van dat de aandacht voor het onderzoek inmiddels is weggeëbd – wat het kabinet ongetwijfeld heeft gehoopt – is die nu groter dan ooit. Want het rapport blijkt de belangrijkste uitgangspunten te weerspreken van het wetsvoorstel Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties dat momenteel aanhangig is bij de Eerste Kamer.
Gecompliceerde situatie
Met de Wet Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties en de bijbehorende ‘voorbeeldovereenkomsten’ voor de inzet van zzp’ers, had het kabinet het onderscheid tussen werk in loondienst en werk op basis van zelfstandigheid zwaarder willen aanzetten (ten faveure van het eerste) en ‘schijnzelfstandigheid’ willen bestrijden. Daardoor is er rond het zzp-dossier een gecompliceerde politieke situatie ontstaan, waarvan de uitkomst vooralsnog onzeker is.
De behandeling van de het rapport over het IBO-zzp kon wel eens een spektakelstuk worden
Voor de behandeling van de het rapport over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP moet de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer 11 november een eerste schriftelijke inbreng leveren, met technische vragen. Als de voortekenen niet bedriegen, kon dat wel eens een spektakelstuk worden.
PvdA versus VVD
Uiteindelijk draait het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP om de vraag waar het zzp-beleid van de overheid de komende jaren op gericht moet zijn.
De PvdA maakt zich zorgen over het verloren gaan van vaste banen (bijna 600.000 sinds 2008) en wijt dat aan de toename van het aantal zzp’ers (in dezelfde periode meer dan 200.000 erbij). De sociaaldemocraten snappen ook wel dat dat een lastige boodschap is, tegenover een miljoen kiezers. Dus verpakken zij hun verhaal als bezorgdheid over de houdbaarheid van het sociale stelsel en de ‘houdbaarheid van de overheidsfinanciën’.
De VVD ziet de toename van het aantal zzp’ers en de ontwikkelingen binnen die groep juist als een teken van vitaal ondernemerschap, dat we moeten omarmen als we onze economie weer op het goeie spoor willen krijgen. Althans, in theorie, want in de praktijk hebben de zzp’ers de ondernemerspartij bij uitstek nog amper voor hen op zien komen, gedurende deze kabinetsperiode.
Lacunes in kennis
Vorig jaar rond deze tijd was al duidelijk dat de ambtelijke werkgroep die het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP ging uitvoeren, over even uitgebreide als diepgaande kennis van de materie zou moeten beschikken om daar een verstandige, toekomstbestendige keus in te maken.
Dan gaat het over vragen als hoeveel zzp’ers er precies zijn, in welke soorten en maten, wat hen beweegt, wat ze doen voor wie en hoe, en met welk resultaat. Waar zij tegenop lopen, hoe zij die problemen overwinnen, en welke steun ze daarbij kunnen gebruiken. Hoe zij zich verhouden zij zich tot het sociale stelsel met zijn grotendeels collectieve en verplichte verzekeringen. En uiteindelijk: welke waarde(n) die zzp’ers opleveren voor economie en samenleving tegen welke kosten?
De tijd tussen de verlening van de opdracht voor het onderzoek en het moment waarop daarover gerapporteerd moest worden was voor de ambtelijke werkgroep te kort om zelf serieus empirisch onderzoek te gaan doen en de lacunes in onze kennis over zzp’ers aan te vullen.
Zwaar geleund op CPB en SCP
In de praktijk heeft de werkgroep moeten volstaan met het verzamelen, ordenen, wegen en interpreteren van de kennis die er wel was, in de hoop dat er genoeg zou overblijven om althans enige houvast te hebben.
Voor die kennis heeft de ambtelijke werkgroep IBO-zzp zwaar geleund op de officiële adviesorganen van de regering die waren uitgenodigd om hun inbreng te leveren, met name het Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel Planbureau.
Wat die planbureaus hadden geproduceerd was al langer bekend, maar het kabinet heeft hun adviezen nu ook als bijlagen bij het eigenlijke onderzoeksrapport aan de Tweede Kamer en de Eerste Kamer gestuurd. Daardoor kunnen die er nu officieel kennis van nemen. Waar zijn die belangrijke, door de overheid bekostigde instituten voor beleidsgericht onderzoek mee gekomen?
CPB: doorgeschoten individualisering
Het Centraal Planbureau (CPB) heeft zich er vanaf gemaakt met wat het zelf noemt een ‘discussiebijdrage’. De opvallendste conclusies daarvan zijn dat een belangrijk deel van de zzp’ers qua werkzaamheden nauwelijks te onderscheiden is van werknemers in loondienst, dat slechts een beperkt aantal zzp’ers maatschappelijke meerwaarde genereert, dat stimulering van zzp’ers door middel van de zelfstandigenaftrek niet efficiënt is, en dat zzp’ers zich vaak onvoldoende verzekeren tegen inkomensrisico’s, waardoor die risico’s worden afgewenteld op de samenleving.
Het CPB ziet zelfstandige zonder personeel als een doorgeschoten vorm van individualisering
Tussen de regels door valt te lezen dat het CPB het fenomeen van de zelfstandige zonder personeel eigenlijk ziet als een doorgeschoten vorm van individualisering, waarvan wel de lusten maar niet de lasten bij betrokkenen terechtkomen. Bij gebrek aan een zakelijke onderbouwing van die mening, klinkt dat best een beetje vooringenomen.
SCP: ‘bad risks’
Dan lijkt het Sociaal en Cultureel Planbureau zich in zijn advies dichter bij de feiten en de cijfers te houden. Tot wenkbrauwen fronsen leidt pas de observatie dat nogal wat mensen die nu zzp’er zijn vroeger in loondienst hebben gewerkt, vaak een periode werkloos zijn geweest, en een uitkering hadden gehad.
Op zich is dat misschien een objectief feit, geen zorg en geen zegen. Maar het SCP plakt er een etiket op: kennelijk zijn nogal wat zzp’ers ‘bad risks’ op de arbeidsmarkt: mensen die het niet in zich hebben om op een normale manier aan de bak te komen en die het dus maar zo probeerden.
Laat dat een uitglijer zijn, in zijn conclusies vliegt het SCP compleet uit de bocht. Zoals Volkskrant-columniste Asha ten Broeke vorig jaar al meteen ontdekte, bezondigt het planbureau zich aan wat zij ‘een soort psychoanalyse’ noemde.
“Borrelpraat”
Zelfstandigen zonder personeel geven zelf vaak aan dat zij vanuit hun behoefte aan vrijheid gekozen hebben voor die manier om in hun levensonderhoud te voorzien. Het SCP neemt daar nota van, maar niet zonder bijgedachten.
Als je ziet hoe precair de situatie is waarin veel zzp’ers verkeren, merkt het SCP op, dan moet je je afvragen of dat verhaal van zzp’ers over hun vrijheid niet een ‘rationalisatie achteraf’ is, een manier om de ellende nog een beetje draaglijk te maken.
Ten Broeke wees er terecht op dat het SCP daar op geen enkele manier onderzoek naar heeft gedaan en er zeker zzp’ers zelf niets over heeft gevraagd – zodat de conclusie niet meer is dan borrelpraat.
Onbevoegd psychologiseren
Een tweede voorbeeld van onbevoegd psychologiseren van de kant van het SCP vond Ten Broeke in een passage over de relatie tussen zzp’ers en hun opdrachtgevers.
Zelfstandigen zouden sterk hechten aan hun ‘bijzondere status op de arbeidsmarkt’ maar hun opdrachtgevers zouden daar ‘wat nuchterder’ tegenaan kijken en hen beschouwen als nuttige klapstoeltjes zolang ze goedkoper zijn dan vast personeel of uitzendkrachten.
ZZP’ers zijn niet alleen armoedzaaiers die aan waanideeën lijden, het zijn ook nog eens geestelijke wrakken
Ronduit bespottelijk wordt het volgens Ten Broeke als het SCP vervolgt met een alinea over de ‘mentale onzekerheid’ die dat oplevert voor die arme zzp’ers. De suggestie is dat zzp’ers niet alleen armoedzaaiers zijn die aan waanideeën lijden, maar ook nog eens geestelijke wrakken. Die moeten dringend tegen zichzelf in bescherming worden genomen.
Dooddoener
Natuurlijk is niet alle input die de werkgroep IBO-zzp heeft verzameld zo bedroevend, maar tekenend voor het gebrek aan oprechte interesse in en kennis over wie zzp’ers zijn en wat hen beweegt is het wel.
Qua feiten en cijfers concludeert het rapport van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP uiteindelijk niet meer dan dat er grote onderlinge verschillen zijn binnen de totale populatie van zzp’ers.
Als je geen conclusies verbindt aan zo’n constatering, is het natuurlijk een dooddoener van je welste. Veel relevants over zzp’ers is nog steeds niet (goed) onderzocht, met name niet de wijze waarop en de mate waarin zij bijdragen aan groei en innovatie.
In zijn analyse blijkt de werkgroep zzp’ers primair te beschouwen als werkenden zonder dienstverband en zonder bescherming, en niet als zelfstandige ondernemers. Af en toe wordt in het rapport wel de term ‘ondernemer’ gebruikt, maar dat gebeurt zonder enig begrip voor wat dat ondernemerschap dan inhoudt.
De werkgroep IBO-zzp doet onrecht aan de grote meerderheid van zzp’ers
Daarmee doet de werkgroep onrecht aan de grote meerderheid van zzp’ers die bewust voor het ondernemerschap heeft gekozen en die ernaar streeft waarde te creëren voor eigen rekening en risico.
Gegeven die beperking, trekt de werkgroep uiteindelijk wel – en terecht – de conclusie dat een strikt onderscheid tussen werk in loondienst en werk op basis van zelfstandigheid niet meer van deze tijd is. Daar zal met name minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid niet blij mee zijn geweest. Net zo min als zijn PvdA en de FNV, die onder dezelfde deken ligt.
Strikt onderscheid tussen loondienst en zelfstandigheid niet meer van deze tijd
De werkgroep IBO-zzp nuanceert eveneens terecht het probleem van de ‘schijnzelfstandigheid’, maar schrikt ervoor terug dat tot in zijn consequenties te doordenken. Zij beperkt zich ertoe aan de omvang van het fenomeen een getal te hangen dat (veel) lager is dan de cijfers die tot nu toe in het debat zijn genoemd.
Het probleem ligt echter dieper: schijnzelfstandigheid is geen reëel bestaand fenomeen, maar een artefact van de manier waarop onderzoekers en beleidsmakers naar de werkelijkheid kijken.
Schijnzelfstandigen worden gecreëerd door onderzoekers en beleidsmakers
‘Schijnzelfstandigen’ ontstaan niet doordat opdrachtgevers en opdrachtnemers een loopje nemen met de regels. Schijnzelfstandigen worden gecreëerd door onderzoekers en beleidsmakers die zwart/wit onderscheid proberen te maken tussen werk in loondienst en werk op basis van zelfstandigheid, een manier van denken waar de werkgroep elders terecht afstand van neemt.
Fiscale verschillen verkleinen
Het merendeel van de beleidsopties die de werkgroep vervolgens verkent, beoogt daarom de fiscale verschillen te verkleinen tussen werken in loondienst en werken op basis van zelfstandigheid.
De ene keer om ‘institutionele verstoringen’ te verminderen (lees: om loondienst aantrekkelijker te maken voor werkgevers en/of werknemers), en de andere keer om de ‘bescherming van zelfstandigen’ te vergroten (via al dan niet verplichte verzekeringen en pensioenen).
Voor de hand liggende maatregelen om economie en samenleving meer te laten profiteren van van zzp’ers, ontbreken geheel
Werkelijk alternatieve beleidsopties die deze achterhaalde dichotomie ontstijgen, ontbreken geheel. Voor de hand liggende maatregelen om economie en samenleving meer te laten profiteren van het ondernemerschap van zzp’ers dan nu het geval is, ontbreken in het rapport van de werkgroep geheel. Laat staan al evenzeer denkbare maatregelen om aan dat ondernemerschap meer ruimte te geven of het zelfs te bevorderen.
De keuze van de werkgroep om te focussen op het ‘verminderen van institutionele verstoringen’ en het ‘beschermen van zelfstandigen’ wordt niet inhoudelijk onderbouwd vanuit de verzamelde feiten en cijfers.
Zelfstandigenaftrek afschaffen
Het duidelijkst treedt dit mankement aan het licht bij de maatregelen om ‘institutionele verstoringen’ te verminderen. Die komen steeds weer neer op het afbouwen van de fiscale faciliteiten voor zzp’ers, wat het alfa en het omega lijkt te zijn van het IBO-zzp. Vooral de zelfstandigenaftrek en in mindere mate de startersaftrek zijn de ambtenaren een doorn in het oog.
De werkgroep geeft allerlei redenen om de zelfstandigenaftrek en de startersaftrek af te schaffen, maar gaat compleet voorbij aan de enige goede reden reden om die te handhaven. En dat is dat daarmee recht wordt gedaan aan de noodzaak voor zzp’ers om reserveringen te treffen, niet alleen voor persoonlijke of zakelijke tegenspoed maar ook voor nuttige zaken als bijscholing en innovatie.
De werkgroep denkt alleen maar aan reserveringen voor ziekte, arbeidsongeschiktheid en oudedag, en dan nog alleen in de gangbare vorm van verzekeringen. Omdat een deel van de zzp’ers van die vorm geen gebruik maakt, zou de zelfstandigenaftrek kunnen vervallen.
Weinig begrip voor ondernemerschap
De werkgroep heeft nergens oog voor andere vormen waarin zzp’ers wèl reserveren (in eigen beheer, zoals broodfondsen) of voor zakelijke reserveringsdoelen waar verzekeringsproducten nu eenmaal geen oplossing bieden (zoals sparen om gedurende een bepaalde periode minder declarabele uren te maken en meer aan productontwikkeling te doen).
Het ligt juist voor de hand om de fiscale behandeling van zzp’ers op de huidige voet te continueren
Het argument van de werkgroep dat reserveringen voor werknemers ‘ook uit de loonruimte komen’ (lees: door henzelf worden betaald) getuigt van weinig begrip voor de eisen die ondernemerschap stelt. Als de Tweede Kamer daar wel recht aan wil doen, ligt het juist voor de hand om de fiscale behandeling van zzp’ers op de huidige voet te continueren.
Collectieve verzekeringen
Per saldo neigt de werkgroep ertoe aan zzp’ers een eenzijdige vorm van ‘bescherming’ op te leggen, met zachte dwang richting collectieve verzekeringen en collectieve pensioenregelingen.
Te vrezen valt dat die maatregelen juist contraproductief zullen werken, omdat zij de bestedingsruimte van zzp’ers beperken. Daarmee ondermijnen zij het vermogen van zzp’ers om zich te ontwikkelen als ondernemer en zo bij te dragen aan economie en samenleving.
Basis weg onder wetsvoorstel Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties
De crux van het rapport over het IBO-zzp blijft ondertussen het advies aan de politiek om werk in loondienst en werk op basis van zelfstandigheid meer onder één noemer te brengen, in combinatie met de relativering van het fenomeen ‘schijnzelfstandigheid’.
Daarmee haalt de werkgroep de basis weg onder het nog in behandeling zijnde wetsvoorstel Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties. Dat beoogt immers schijnzelfstandigheid te bestrijden, juist door een strikter onderscheid te maken tussen werk in loondienst en werk op basis van zelfstandigheid.
Laatste kans voor de liberalen
De leden van de Tweede Kamer zien zich nu gesteld voor de vraag of zij eind juni zouden hebben ingestemd met het wetsvoorstel Deregulering Beoordeling Arbeidsrelaties als het kabinet het rapport van het IBO-zzp begin mei onverwijld had doorgeleid.
Het debat heeft zich tot nu toe afgespeeld tussen PvdA en D66
Het debat heeft zich tot nu toe vooral afgespeeld tussen aan de ene kant de PvdA (die zzp’ers aan banden wil leggen door de zelfstandigenaftrek te afschaffen en verplichte verzekeringen in te voeren) en aan de andere kant D66 (dat er juist voor pleit zzp’ers meer ruimte en kansen te geven).
Van de kant van de VVD is het tot nu toe merkwaardig stil gebleven. Het aanstaande debat over het Interdepartementaal Beleidsonderzoek ZZP kon voor de liberalen wel eens de laatste gelegenheid zijn om voor deze groep ondernemers op te komen.
ZZP-expert Pierre Spaninks schrijft hier (bijna) wekelijks over de achtergronden bij het nieuws. Like zijn pagina op Facebook.
